Концессия и гчп отличия – Сравнительный анализ государственного-частного партнерства и концессии

Госзаказ и ГЧП. В чем разница?

Особенно актуальным государственно-частное партнерство становится в условиях дефицита бюджетных средств. В отличие от госзаказа, ГЧП позволяет публичным образованиям привлекать для развития инфраструктуры не только компетенции и опыт частного партнера (инвестора), но и финансирование. Об особенностях сотрудничества бизнеса и государства в спорте – юрист практики ГЧП и инфраструктуры Vegas Lex Аяна Ахмедова

В отличие от госзаказа, отношения сторон в рамках ГЧП не укладываются в формат работы госзаказчика и подрядчика. Как правило, большинство форм ГЧП предусматривают осуществление инвестором деятельности с использованием объекта, созданного в рамках ГЧП. Этим обусловлена мотивированность частного партнера максимально качественно и в срок исполнять свои обязательства по проектированию, строительству, реконструкции, эксплуатации объектов в рамках ГЧП-соглашений.

У ГЧП более широкое правовое поле, чем у госзаказа. Госзаказ регулируется в основном ФЗ № 94-ФЗ «О размещении заказов на поставки товаров, выполнение работ, оказание услуг для государственных и муниципальных нужд». Регулирование правовых отношений в рамках ГЧП носит комплексный характер и зависит от формы ГЧП. Условно можно выделить законодательство, формирующие «правовой фундамент» ГЧП (Бюджетный кодекс РФ, Гражданский кодекс РФ, Земельный кодекс РФ, ФЗ № 39-ФЗ «Об инвестиционной деятельности в Российской Федерации, осуществляемой в форме капитальных вложений», ФЗ № 135-ФЗ «О защите конкуренции» и др.) и регулирующее отдельные формы ГЧП (Федеральный закон № 115-ФЗ «О концессионных соглашениях», региональные законы о ГЧП).

К отличиям ГЧП от госзаказа можно отнести разнообразие форм ГЧП. Если госзаказ реализуется в рамках договоров поставки, подряда и оказания услуг, то формы взаимодействия сторон в рамках

ГЧП потенциально не ограничены законодательством. Основные модели и формы взаимодействия государства с частным бизнесом при осуществлении проектов ГЧП

Как правило, выделяют три модели ГЧП: контрактную, корпоративную и институциональную.

Контрактная модель ГЧП предполагает схемы взаимодействия государства с инвестором в рамках ГЧП-соглашений. В российском законодательстве из многообразия договорных форм ГЧП, принятых в зарубежной практике, закрепление получили концессионные соглашения. Предметом концессионного соглашения являются отношения по созданию или реконструкции частным партнером (концессионером) объекта соглашения, право собственности на которое принадлежит (будет принадлежать) публичному партнеру (концеденту), и предоставлению концессионеру на срок, установленный соглашением, прав владения и пользования объектами для осуществления концессионером их эксплуатации.

На протяжении последних двух лет делаются также попытки формирования нормативно-правовой базы для заключения контрактов жизненного цикла (КЖЦ). Основные отличия КЖЦ от концессионных соглашений в том, что по КЖЦ осуществляется техническое содержание объекта в соответствии с заданными функциональными параметрами, а не его эксплуатация. Кроме того, частный партнер в рамках КЖЦ не несет риски спроса на услуги, предоставляемые с использованием объекта КЖЦ, поскольку получает плату не от конечных потребителей, а от публичного партнера в виде платежей за «функциональную доступность» объекта (availability payments), т. е. за перманентное соответствие объекта заданным функциональным характеристикам. В конце прошлого года Госдумой был принят в первом чтении и в настоящее время готовится к принятию во втором и третьем чтениях законопроект № 602033-5, содержащий дополнения в концессионное законодательство по вопросам применения таких контрактов. На практике же в России концессионные соглашения являются наиболее широко применимой формой ГЧП-соглашения и практически единственной альтернативой госконтракту. Это объясняется спецификой российского правоприменения, предпочтением инвесторами закрепленных в законе форм ГЧПсоглашений и отсутствием у инвесторов рисков, связанных с приобретением земельных участков.

В российских реалиях корпоративная модель ГЧП предусматривает участие государства (муниципального образования) в ГЧП в лице созданного им акционерного общества (корпорации). Как правило, публичное образование является единственным акционером такой корпорации либо акционерами корпорации являются несколько субъектов РФ. Подобная модель предоставляет сторонам ГЧП свободу в формировании схемы ГЧП-проекта и делает доступными для применения большинство выработанных зарубежной практикой контрактных форм ГЧП, в том числе и КЖЦ.

К недостаткам такой модели можно отнести рост издержек, связанных с получением для строительства земельных участков, в проектах, где это необходимо. Это объясняется прямо не установленным, но на практике реализуемым запретом ЗК РФ на внесение земельных участков государственной (муниципальной) формы собственности в уставные капиталы юридических лиц. Дополнительные сложности могут возникнуть, если требуемый земельный участок находится в частной собственности, поскольку у созданного публичным образованием акционерного общества нет мандата на принудительный выкуп таких участков. В России модель использовалась при реализации инфраструктурных ГЧПпроектов в Уральском, СевероКавказском, Дальневосточном федеральных округах.

Институциональная модель ГЧП реализуется путем обособления определенной территории с особым режимом осуществления инвестиционной и предпринимательской деятельности. На такой территории действует особый порядок предоставления земельных участков, специальный режим налогообложения, таможенного регулирования, предоставления бюджетного финансирования. В России к формам институциональной модели ГЧП можно отнести особые экономические зоны и технопарки в сфере высоких технологий.

Государственные контракты, концессионные соглашения и контракты жизненного цикла

Концессионные соглашения и контракты жизненного цикла имеют одни те же основные отличия от госконтрактов.

Возможность осуществления в рамках концессионных соглашений и КЖЦ всего цикла работ по созданию объекта: проектирования и строительства (реконструкции). В рамках госконтракта, в силу положений Ф3 № 94-ФЗ, осуществить проектирование и строительство невозможно. Таким образом, при создании объекта в рамках концессионного соглашения или КЖЦ устраняется разрыв ответственности проектной и строительной организации, типичный для бюджетной стройки.

В отличие от госконтракта, в рамках концессионных соглашений и КЖЦ инвестор после ввода объекта эксплуатирует или осуществляет его техническое содержание. Это стимулирует заинтересованность инвестора в качественном выполнении работ по созданию объекта и вводу его в эксплуатацию в срок.

Финансирование создания объекта в рамках концессионного соглашения и КЖЦ осуществляется инвестором (хотя может предусматривать софинансирование со стороны бюджета).

Региональное законодательство

Субъектами РФ принято 56 региональных законов о ГЧП. Большинство этих законов носит декларативный характер и не предусматривает конкретных форм ГЧП и гарантий прав частных партнеров. Однако имеется и позитивный опыт принятия ГЧП-законов в наиболее инвестиционно активных регионах: Санкт-Петербурге, Нижегородской, Свердловской и Псковской областях. От основной массы законов законы этих регионов отличает верное толкование ГЧП, умеренная детализация форм участия в ГЧП-проектах, мер государственной поддержки проектов и гарантий прав инвесторов. В то же время эти законы не расширяют формы участия в ГЧПпроектах и гарантии инвесторов в сравнении с федеральным законодательством. Единственный ГЧП-закон, в котором были расширены формы участия в ГЧПпроектах, – Закон Петербурга «Об участии Санкт-Петербурга в государственно-частных партнерствах». Однако состоявшиеся в Петербурге ГЧП-проекты структурированы в рамках федерального концессионного законодательства, а попытки реализовать ГЧП-проект в соответствии с формами участия, предусмотренными Законом Санкт-Петербурга, не увенчались успехом. Несмотря на то что более продвинутые ГЧПзаконы фактически не расширяют формы ГЧП, их позитивное влияние заключается в формировании «границ и рамок» участия субъекта РФ в проектах ГЧП.

Справедливо отметить, что положения федерального законодательства не позволяют субъектам РФ при принятии ГЧП-законов существенно расширить формы своего участия в ГЧП и меры государственной поддержки.

Практические советы

В силу специфики правоприменения в России и публичного статуса одной из сторон ГЧП стороны не всегда могут формулировать условия ГЧП-соглашений по своему усмотрению. Законодательством могут быть ограничены возможности по использованию обеспечительных и иных механизмов, позволяющих защищать права инвесторов. Так, например, объект концессионных соглашений нельзя передавать в залог концессионеру. Публичный партнер в силу своего статуса имеет более сильную позицию при возникновении спорных ситуаций в рамках ГЧП-соглашений.

Опыт реализации ГЧП-соглашений в России свидетельствует, что при заключении соглашений с публичным партнером наиболее критичными с точки зрения защиты прав и интересов инвесторов, а также привлекательности проекта для финансирующих организаций являются вопросы обеспечения прав и предоставления земельных участков. Заключая ГЧП-соглашение, следует максимально предусмотреть допустимые законодательством меры обеспечения исполнения обязательств публичного партнера. Важное значение для экономики ГЧП-проекта имеет предоставление публичным партнером земельного участка инвестору в срок. В практике реализации концессионных соглашений уже возникали случаи, когда из-за нарушения концедентом сроков предоставления земельных участков у концессионеров возникали многомиллионные убытки. Для минимизации подобных рисков еще до заключения ГЧП-соглашений следует провести юридический и инвестиционный due diligence земельных участков, на которых планируется размещение объектов ГЧПсоглашений. Договорной мерой превентивного характера может служить условие о штрафных санкциях, налагаемых на публичного партнера в связи с нарушением сроков предоставления земельного участка. Полезным для инвестора будет положение в ГЧП-соглашении, определяющее право инвестора расторгнуть соглашение в случае существенного нарушения публичным партнером обязательств, а также критерии и признаки такого существенного нарушения.

На этапе принятия решения об участии в ГЧП-проекте инвесторам следует обратить внимание на кредитный рейтинг публичного партнера, статус земельных участков в проекте, а на этапе заключения – на порядок и сроки предоставления земельных участков и меры обеспечения исполнения обязательств частного партнера.

Олимпийские концессии

Основная сфера применения механизмов ГЧП в спортивной индустрии – строительство спортивных объектов (сооружений). Из механизмов, прямо предусмотренных законодательством, для создания спортивной инфраструктуры наиболее применимы концессионные соглашения. Закон о концессионных соглашениях прямо предусматривает возможность создания и реконструкции спортивных объектов в рамках концессионной формы.

В России механизмы ГЧП широкого применения в строительстве спортивных объектов пока не получили. Бюджетная стройка спортивных объектов в рамках ближайших спортивных мероприятий международного уровня – зимней Олимпиады 2014 г. и Универсиады 2014 г. – подтверждение этому. Одной из причин такого игнорирования ГЧП как механизма создания спортивной инфраструктуры могут быть сжатые сроки строительства, не позволившие структурировать потенциальные ГЧП-проекты и провести конкурсные процедуры. Возможно, высокая важность мероприятий не позволила их организаторам использовать их в качестве испытательных площадок для применения ГЧП в новых для России сферах.

www.s-bc.ru

Государственно-частное партнерство и концессионные соглашения

Государственно-частное партнерство, муниципально-частное партнерство — юридически оформленное на определенный срок и основанное на объединении ресурсов, распределении рисков сотрудничество публичного партнера, с одной стороны, и частного партнера, с другой стороны, которое осуществляется в целях привлечения в экономику частных инвестиций, обеспечения органами государственной власти и органами местного самоуправления доступности товаров, работ, услуг и повышения их качества.

Принципы государственно-частного партнерства, муниципально-частного партнерства:

1. открытость и доступность информации о государственно-частном партнерстве, муниципально-частном партнерстве за исключением сведений, составляющих государственную тайну и иную охраняемую законом тайну;
2. обеспечение конкуренции;
3. отсутствие дискриминации, равноправие сторон соглашения и равенство их перед законом;
4. добросовестное исполнение сторонами соглашения обязательств по соглашению;
5. справедливое распределение рисков и обязательств между сторонами соглашения;
6. свобода заключения соглашения.

Обязательными элементами соглашения о государственно-частном партнерстве, соглашения о муниципально-частном партнерстве в соответствии с Федеральным законом от 13 июля 2015 года № 224-ФЗ «О государственно-частном партнерстве, муниципально-частном партнерстве в Российской Федерации и внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации» являются:

1. строительство и (или) реконструкция объекта соглашения частным партнером;
2. осуществление частным партнером полного или частичного финансирования строительства и (или) реконструкции объекта соглашения;
3. осуществление частным партнером эксплуатации и (или) технического обслуживания объекта соглашения;
4. возникновение у частного партнера права собственности на объект соглашения при условии обременения объекта соглашения в соответствии с Федеральным законом от 13 июля 2015 года № 224-ФЗ.

Обязательными элементами концессионного соглашения в соответствии с Федеральным законом от 21 июля 2005 года № 115-ФЗ «О концессионных соглашениях» являются:

1. создание и (или) реконструкция объекта соглашения концессионером;
2. осуществление концессионером деятельности с использованием (эксплуатацией) объекта соглашения;
3. наличие (возникновение) у концедента права собственности на объект соглашения, а у концессионера – права владения и пользования объектом соглашения на срок, установленный этим соглашением.

 

www.yarinvestportal.ru

ГЧП переходят на контракты жизненного цикла — Российская газета

Контракты жизненного цикла (КЖЦ) уже не являются для России новым инструментом государственно-частного партнерства. В настоящее время структурируется достаточно большое количество федеральных и региональных инвестиционных инфраструктурных проектов по модели КЖЦ. В первую очередь речь идет о проектах транспортной инфраструктуры, таких как создание высокоскоростных железнодорожных магистралей Москва — Санкт-Петербург (ВСМ-1) и Екатеринбург — Казань — Нижний Новгород — Москва (ВСМ-2), реконструкция и эксплуатация автомобильной дороги М-1 «Беларусь».

Как правило, согласно КЖЦ частный партнер обязуется создать объект КЖЦ и содержать его в течение жизненного цикла в соответствии с определенными сторонами функциональными требованиями, а государственный партнер принимает на себя риски трафика объекта КЖЦ и выплачивает частному партнеру «сервисные платежи» в заранее установленном объеме. По мнению экспертного сообщества, в российском законодательстве наиболее подходящей нормативно-правовой базой для реализации КЖЦ является концессионное законодательство.

В соответствии с Федеральным законом от 21.07.2005 г. N 115-ФЗ «О концессионных соглашениях» (далее — 115-ФЗ) концессионер обязуется за свой счет создать объект концессионного соглашения, осуществлять его эксплуатацию, включая извлечение доходов от эксплуатационной деятельности, и, как правило, вносить концеденту концессионную плату. Очевидно, что, с точки зрения экономической модели, основное отличие концессии и КЖЦ заключается в том, кто несет риски трафика инфраструктурного проекта. В концессионном проекте риски трафика несет концессионер, так как возврат его инвестиций для создания объекта концессии обеспечивается за счет эксплуатации объекта самим концессионером. В этом случае недостаточная для окупаемости инвестиций доходность эксплуатации объекта концессии не компенсируется концессионеру и может привести к его финансовым потерям.

В инфраструктурном проекте, экономическую основу которого составляет КЖЦ, риски трафика принимает на себя государственный партнер, так как он обязуется выплачивать частному партнеру заранее определенный «сервисный платеж» вне зависимости от генерируемого объектом трафика. В данном случае единственным условием для осуществления сервисного платежа в полном объеме является соответствие объекта КЖЦ установленным сторонами функциональным требованиям в течение всего периода содержания объекта частным партнером. Таким образом, при соблюдении условий надлежащего содержания объекта возврат инвестиций частного партнера не зависит от генерируемого трафика и обеспечивается за счет «сервисных платежей» от государственного партнера.

Несмотря на столь существенные отличия между концессионным соглашением и КЖЦ, по сути, они имеют очень схожую природу. В большинстве стран с развитым законодательством о государственно-частном партнерстве и богатым опытом реализации проектов в этой сфере КЖЦ признается одной из концессионных форм. Стоит отметить, что в большинстве стран концессионная модель, в отличие от концепции 115-ФЗ, имеет большое количество форм и разновидностей.

В нашей стране КЖЦ-проекты структурируются также на основе концессионной модели в соответствии с 115-ФЗ. Действующее законодательство не содержит непреодолимых препятствий для реализации КЖЦ, однако существенно затрудняет структурирование подобных проектов. При активной поддержке профессионального сообщества Минтрансом России и Госдумой подготовлен пакет поправок по усовершенствованию 115-ФЗ, которые в настоящий момент рассматриваются в профильных федеральных министерствах и ведомствах. Одной из основных целей данных поправок является обеспечение широких возможностей реализации КЖЦ на базе концессионного соглашения.

В частности, пакетом поправок предусмотрена возможность заключения концессионных соглашений в отношении объектов, за пользование которыми не взимается плата с конечного потребителя. Действующая редакция 115-ФЗ предусматривает создание или реконструкцию исключительно объектов, за использование которых будет взиматься плата. Также предполагается расширить положения 115-ФЗ в части предоставления возможности концеденту принимать на себя полностью расходы на создание и (или) реконструкцию объекта концессионного соглашения.

Помимо этого Минтрансом России разрабатываются предложения по изменению смежного законодательства для реализации КЖЦ, в том числе Бюджетного кодекса РФ, отраслевых инфраструктурных нормативно-правовых актов, земельного и градостроительного законодательства. Одним из ключевых направлений изменения законодательства должен стать Бюджетный кодекс РФ, поправки в который предполагают расширение возможностей государственного партнера по принятию на себя бюджетных обязательств на долгосрочный период. Для этих целей необходимо предусмотреть возможность заключения концессионных соглашений сверх срока действия утвержденных лимитов бюджетных обязательств и ассигнований. В настоящий момент главный распорядитель бюджетных средств исполняет расходные обязательства в пределах утвержденных ему лимитов бюджетных обязательств и бюджетных ассигнований, при этом горизонт бюджетного планирования не может охватывать весь период КЖЦ, который может составлять до 35-40 лет.

Данные законодательные инициативы должны послужить предпосылкой для более интенсивного внедрения модели КЖЦ в России. Принимая во внимание масштабность и значение инвестиционных проектов, которые предполагается реализовать на основе КЖЦ, создание качественной законодательной основы для этого является крайне необходимым.

rg.ru

Преимущества и риски ГЧП

Государственно-частное партнерство обладает рядом преимуществ, которые позволяют эффективно реализовывать инфраструктурные проекты, используя сильные стороны каждого из партнеров.

К первой группе преимуществ ГЧП относится то, что государство использует эффективность частного сектора в процессе строительства. Когда частный сектор занимается строительством, этот процесс происходит более эффективно, укладываясь в рамки заложенного бюджета и установленных сроков. Это достигается за счет системы платежей, которые привязаны к поэтапному выполнению работ в указанные сроки. При несоблюдении этих сроков соглашением предусмотрены штрафы.

Ко второй группе преимуществ относится снижение издержек во время всего жизненного цикла проекта. В грамотно составленных ГЧП-контрактах эксплуатационные расходы берет на себя частный инвестор. Это приводит к тому, что инвестор заинтересован в самом высоком качестве строительства объекта, в отличие от обычных проектов, где разные компании осуществляют строительство и эксплуатацию.

К третьей группе преимуществ относится предоставление услуг, ориентированное на качественный результат. Так как в инфраструктурных ГЧП проектах инвестор зависит от платежей населения, либо от платы концедента (привязанной к результатам эксплуатации объекта ГЧП), частный сектор напрямую заинтересован в высоком качестве предоставления услуг.

К четвертой группе преимуществ относится эффективное распределение рисков. Одним из главных принципов ГЧП является распределение рисков той стороне, которая сможет лучше ими управлять. Для каждого отдельного проекта схема распределения рисков может быть разной, в зависимости от многих факторов. (от географических до экономических).

Помимо положительных моментов, существует ряд рисков, с которыми участникам государственно-частного партнерства приходится сталкиваться и искать пути их нивелирования.

К таким рискам относится более низкое, по сравнению с обычными проектами, качество контроля и управления. Это связано с длительным сроком гчп-контрактов Сложносоставной и комплексный проектный менеджмент, которому не достает мобильности для адаптации к быстро меняющимся внешним условиям.

Финансовые риски являются неотъемлемой частью проектов государственно-частного партнерства, так как финансовые потоки в таких проектах зависят от целого ряда факторов, часть из которых очень сложно предсказать.

В зависимости от национального законодательства также могут возникнуть проблемы с изменением существенных условий таких соглашений, которые требуется внести из-за форс мажора или недобросовестных действий одной из сторон.

При эффективном планировании и добросовестности участников ГЧП оно может стать основным инструментом реализации инфраструктурных проектов. Привлечение частного капитала позволит государствам увеличить количество эффективно реализованных инфраструктурных проектов в несколько раз.

Соб. Инф.

investinfra.ru