53.Соотношение органов государственной власти и органов местного самоуправления
Для эффективного функционирования системы государственного и муниципального управления значение имеет взаимодействие органов государственной власти с органами местного самоуправления. Характер, механизмы, объем и содержание такого взаимодействия продолжают оставаться предметом дискуссий.
Местное самоуправление и государство имеют много общего. Они выступают формами народовластия. Статья 3 Конституции РФ прямо указывает на это: «народ осуществляет свою власть непосредственно, а также через органы государственной власти и органы местного самоуправления». Государственная власть и местное самоуправление относятся к формам осуществления публичной власти, так как служат общему, совокупному интересу государства и общества.
Являясь формой осуществления публичной власти, местное самоуправление характеризуется присущими государственной власти чертами: наличие необходимых властных полномочий; издание нормативных актов; их обязательность к исполнению; применение санкций за неисполнение; наличие собственного аппарата, реализующего государственную или муниципальную власть; универсальный характер; осуществление специфических функций (формирование и исполнение бюджета, установление и отмена налогов и сборов).
В системе отношений «государство – местное самоуправление» первому отводится роль ведущего, второму можно претендовать только на место ведомого:
1. Статус местного самоуправления определяется государством в Конституции РФ и федеральных законах. Необходимость конституционного признания местного самоуправления в связи с Европейской хартией приобрела универсальный характер: «принцип местного самоуправления должен быть признан во внутреннем законодательстве и по мере возможности в Конституции государства» (ст. 2 Хартии).
2. Государство выступает гарантом осуществления местного самоуправления (ст.12 Конституции РФ – в Российской Федерации местное самоуправления признается и гарантируется).
3. Органы государственной власти гарантируют местному самоуправлению право на судебную защиту (ст.133 Конституции РФ, ст.11 Хартии).
4. Местные дела решаются муниципальными органами, хотя и самостоятельно, но в русле общей государственной политики. Пожалуй самым красноречивым примером в подтверждение данного тезиса служит реформирование жилищно-комунального хозяйства в нашей стране. Затеваемое по инициативе государства, оно во всех отношениях ляжет тяжелым бременем на муниципальные органы. Местное самоуправление активно вовлечено в осуществление государственных планов и в других сферах.
5. Органы местной власти наделяются отдельными государственными полномочиями. Их изъятие также возможно по инициативе государства.
6. Содержание и объем полномочий органов и должностных лиц местного самоуправления определяются государством. Следовательно, изменение данных параметров также в его воле. В литературе, посвященной местному самоуправлению, этот феномен часто определяют как невозможность муниципальных органов устанавливать собственную компетенцию. Действительно, это прерогатива государственной власти.
Таким образом, местное самоуправление привязано к государству очень прочными нитями. Не будет преувеличением признать, что оно полностью от него зависит, ему подчинено и живет по его законам. Однако отметим, что осуществление федеральными и региональными органами государственной власти исполнительно-распорядительных и контрольных полномочий в отношении муниципальных образований и органов местного самоуправления Федеральный закон № 131 допускает только в случаях и порядке, установленных российским законодательством. Необходимо заметить, что данное ограничение, прежде всего, касается исполнительно-распорядительных полномочий.
Муниципальное управление активно взаимодействует государственным управлением по вопросам, сочетающим триединый интерес: государства в целом, его отдельного региона (субъекта федерации), конкретного местного сообщества. Взаимодействие строится на следующих принципах: законности; добровольности; учета совместных интересов и взаимной ответственности; сохранения независимости муниципальной власти.
Взаимодействие органов государственного и муниципального управления при решении вопросов, имеющих взаимный интерес, а также принимаемые при этом правовые акты должны основываться на соблюдении требований федерального законодательства, законодательства субъектов РФ, уставов муниципальных произвольных действий их участников. При заключении договоров и соглашений должна быть соблюдена добровольность.
Основными формами взаимоотношений государственных и муниципальных органов власти, осуществляемых без взаимной передачи полномочий друг другу
Для организации постоянного взаимодействия и решения отдельных вопросов, а также для разработки условий заключаемых договоров соглашений органы государственной власти и органы МСУ создают совместные координационные, консультативные, совещательные и иные постоянно или временно действующие рабочие группы, решения которых носят рекомендательный характер.
Поскольку МСУ отведена роль ведомого целесообразно рассмотреть полномочия органов государственной власти в области местного самоуправления.
Полномочия федеральных органов государственной власти в области местного самоуправления:
— определение общих принципов организации местного самоуправления в Российской Федерации, устанавливаемых ФЗ-131;
— правовое регулирование по предметам ведения Российской Федерации и в пределах полномочий Российской Федерации по предметам совместного ведения Российской Федерации и субъектов Российской Федерации прав, обязанностей и ответственности федеральных органов государственной власти и их должностных лиц, органов государственной власти субъектов Российской Федерации и их должностных лиц в области местного самоуправления;
— правовое регулирование прав, обязанностей и ответственности органов местного самоуправления и должностных лиц местного самоуправления по решению вопросов местного значения;
— правовое регулирование прав, обязанностей и ответственности органов местного самоуправления и должностных лиц местного самоуправления при осуществлении отдельных государственных полномочий, которыми органы местного самоуправления наделены федеральными законами в порядке, установленном настоящим Федеральным законом.
Полномочия органов государственной власти субъектов Российской Федерации в области местного самоуправления
— правовое регулирование вопросов организации местного самоуправления в субъектах Российской Федерации в случаях и порядке, установленных ФЗ-131;
— правовое регулирование прав, обязанностей и ответственности органов государственной власти субъектов Российской Федерации и их должностных лиц в области местного самоуправления в случаях и порядке, установленных федеральными законами;
— правовое регулирование прав, обязанностей и ответственности органов местного самоуправления и должностных лиц местного самоуправления по предметам ведения субъектов Российской Федерации, а также в пределах полномочий органов государственной власти субъектов Российской Федерации по предметам совместного ведения Российской Федерации и субъектов Российской Федерации;
— правовое регулирование прав, обязанностей и ответственности органов местного самоуправления и должностных лиц местного самоуправления при осуществлении отдельных государственных полномочий, которыми органы местного самоуправления наделены законами субъектов Российской Федерации в порядке, установленном ФЗ-131;
— входят в состав конкурсной комиссии, формируемой для проведения конкурса на замещение должности главы местной администрации по контракту.
Наделение ОМС отдельными государственными полномочиями
Наделение органов местного самоуправления отдельными государственными полномочиями Российской Федерации осуществляется федеральными законами, отдельными государственными полномочиями субъектов Российской Федерации — законами субъектов Российской Федерации. Наделение органов местного самоуправления отдельными государственными полномочиями иными нормативными правовыми актами не допускается.
Наделение органов местного самоуправления отдельными государственными полномочиями по предметам совместного ведения Российской Федерации и субъектов Российской Федерации законами субъектов Российской Федерации допускается, если это не противоречит федеральным законам.
Финансовое обеспечение отдельных государственных полномочий, переданных органам местного самоуправления, осуществляется только за счет предоставляемых местным бюджетам субвенций из соответствующих бюджетов.
Органы местного самоуправления имеют право дополнительно использовать собственные материальные ресурсы и финансовые средства для осуществления переданных им отдельных государственных полномочий в случаях и порядке, предусмотренных уставом муниципального образования.
Федеральный закон, закон субъекта Российской Федерации, предусматривающие наделение органов местного самоуправления отдельными государственными полномочиями, должны содержать:
1) вид или наименование муниципального образования, органы местного самоуправления которого наделяются соответствующими полномочиями;
2) перечень прав и обязанностей органов местного самоуправления, а также прав и обязанностей органов государственной власти при осуществлении соответствующих полномочий;3) способ (методику) расчета нормативов для определения общего объема субвенций, предоставляемых местным бюджетам из федерального бюджета, бюджета субъекта Российской Федерации для осуществления соответствующих полномочий, включая федеральные или региональные государственные минимальные социальные стандарты;
4) перечень подлежащих передаче в пользование и (или) управление либо в муниципальную собственность материальных средств, необходимых для осуществления отдельных государственных полномочий, передаваемых органам местного самоуправления, или порядок определения данного перечня;
5) порядок отчетности органов местного самоуправления об осуществлении переданных им отдельных государственных полномочий;
6) порядок осуществления органами государственной власти контроля за осуществлением отдельных государственных полномочий, переданных органам местного самоуправления, и наименования органов, осуществляющих указанный контроль;
7) условия и порядок прекращения осуществления органами местного самоуправления переданных им отдельных государственных полномочий.
Положения федеральных законов, законов субъектов Российской Федерации, предусматривающие наделение органов местного самоуправления отдельными государственными полномочиями, вводятся в действие ежегодно соответственно федеральным законом о федеральном бюджете на очередной финансовый год, законом субъекта Российской Федерации о бюджете субъекта Российской Федерации на очередной финансовый год при условии, если федеральным законом о федеральном бюджете на соответствующий финансовый год или законом субъекта Российской Федерации о бюджете субъекта Российской Федерации на соответствующий финансовый год предусмотрено предоставление субвенций на осуществление указанных полномочий.
Признанное в судебном порядке несоответствие федеральных законов, законов субъектов Российской Федерации, иных нормативных правовых актов Российской Федерации, предусматривающих наделение органов местного самоуправления отдельными государственными полномочиями, требованиям является основанием для отказа от исполнения указанных полномочий.
Органы местного самоуправления несут ответственность за осуществление отдельных государственных полномочий в пределах выделенных муниципальным образованиям на эти цели материальных ресурсов и финансовых средств. Органы государственной власти осуществляют контроль осуществления органами местного самоуправления отдельных государственных полномочий, а также за использованием предоставленных на эти цели материальных ресурсов и финансовых средств.
Полномочия ОГВ субъектов Федерации в сфере территорий и границ муниципальных образований
Границы территорий муниципальных образований устанавливаются и изменяются законами субъектов Российской Федерации. Изменение границ муниципального образования осуществляется законом субъекта Российской Федерации по инициативе населения, органов местного самоуправления, органов государственной власти субъекта Российской Федерации, федеральных органов государственной власти в соответствии с настоящим Федеральным законом (ст. 12 ФЗ-131).
Преобразованием муниципальных образований является объединение муниципальных образований, разделение муниципальных образований, изменение статуса городского поселения в связи с наделением его статусом городского округа либо лишением его статуса городского округа. Преобразование муниципальных образований осуществляется законами субъектов Российской Федерации по инициативе населения, органов местного самоуправления, органов государственной власти субъектов Российской Федерации, федеральных органов государственной власти в соответствии со ст. 13 ФЗ-131.
Полномочия субъектов Федерации по регулированию муниципальной службы
Правовое регулирование муниципальной службы, включая требования к муниципальным должностям муниципальной службы, определение статуса муниципального служащего, условия и порядок прохождения муниципальной службы, осуществляется федеральным законом, а также принимаемыми в соответствии с ним законами субъектов Российской Федерации и уставами муниципальных образований.
Осуществление исполнительно-распорядительных и контрольных полномочий органами государственной власти субъектов Российской Федерации в отношении муниципальных образований и органов местного самоуправления допускается только в случаях и порядке, установленных Конституцией Российской Федерации, федеральными конституционными законами, ФЗ-131, другими федеральными законами и принимаемыми в соответствии с ними законами субъектов Российской Федерации.
studfiles.net
Соотношение государственной власти и местного самоуправления. Сочетание государственной и общественной природы в местном самоуправлении
Спорный вопрос о его государственной или общественной природе.
Два положения организационной обособленности МСУ:
Во-первых, это форма самоорганизации граждан.
Аргументы:
МСУ не учреждается государством а признаётся. Это значит что это некий отличный от государства социальный институт
Это местная, власть, общественная власть, особый вид публичной власти не входящий ни в одну ветвь
Это не только коллективное право но и естественное и неотчуждаемое право гражданина на формирование и осуществление местного самоуправления, самостоятельно или совместно – решение вопросов местного значения.
Вопросы местного значения – вопросы социальной жизни которые не решаются и не должны решаться государственной властью. Поэтому законодатель отграничивает вопросы местного значения и государственные полномочия, которыми МСУ наделяются в особом порядке.
Вторая позиция про то что хоть они и не одинаковы, но тесно связаны.
МСУ учреждается гос. как публичный институт и им организуется
Источником МСУ является закон и конституция а не воля населения, которое только имеет право в нём участвовать
Хоть МСУ отделено они с функциональной точки зрения связаны с гос. властью
Вопросы местного значения имеют государственный характер так как связаны с правами и свободами, которые гарантируются государством, перечень местных вопросов осуществляет государство, многие вопросы местного значения реализуются в сферах, где и государство действует
Но эти две позиции не расходятся конкретно, потому что есть общественные и публично-властные элементы в МСУ.
КС думает что это местная публичная власть, которая однако не является государственной.
Субъекты права на осуществление местного самоуправления
Это субъективное право гражданина и коллективное право организованного населения.
Это право в первой главе не названо, но оно помогает реализовать политические права из первой главы.
ФЗ 131 говорит что это комплекс прав по осуществлению местного самоуправления.
Конкретизация прав на местное самоуправление установленных в конституции:
Право население самостоятельно определять структуру местного самоуправления
Право на выражение мнения подлежащего обязательному учёту при изменении границ муниципального образования
Право на судебную защиту
Право на компенсацию расходов изза решений федеральных органов.
Но население тут имеет юридическое значение как организованное сообщество, а не просто совокупность граждан проживающая в местности.
Поэтому субъекты именно муниципальные образования – потому что они осуществляют права и несут обязанности
Например по удмуртскому делу в КС обратилась группа граждан с жалобой на препятствия к осуществлению их права на МСУ. Но при этом КС в качестве субъектов по конкретному нормоконтролю признаёт МО в виде органов, ДЛ, непосредственно населения.
studfiles.net
Вопрос 36, 37. Государство и местное самоуправление. Соотношение государственной власти и местного самоуправления.
Первые самоуправленческие структуры сформировались еще в рамках родового строя. С возникновением государства они частично трансформировались в органы государственной власти, а частично сохранили самостоятельное значение в виде тех или иных форм самоорганизации граждан. Идеи местного самоуправления стали складываться еще в эпоху феодализма – теория свободной общины. Согласно данной теории община формируется естественным путем независимо от органов государственной власти и вправе самостоятельно решать свои собственные дела. Во второй половине XIX в. возникла государственная теория самоуправления, согласно которой местное самоуправление представляет собой одну из форм организации государственного управления на местах, являясь частью общей государственной системы.
Местное самоуправление – право и реальная способность органов местного самоуправления регламентировать значительную часть государственных дел и управлять ими, действуя в рамках закона, в соответствии со своей компетенцией и в интересах местного населения.
Местное самоуправление – форма осуществления народом своей власти, обеспеченная Конституцией РФ, федеративными законами, а в случаях, установленных федеральными законами и законами субъектов федерации, это самостоятельное и под свою ответственность решение населением непосредственно или через органы местного самоуправления вопросов местного значения, исходя из интересов населения с учетом исторических и местных традиций.
Конституция РФ гласит, что народ осуществляет свою власть непосредственно, а также через органы государственной власти и органы местного самоуправления (ст. 3). В РФ признается, гарантируется местное самоуправление (ст. 12). Местное самоуправление обеспечивает самостоятельное решение населением вопросов местного значения, владения, пользования и распоряжения муниципальной собственностью.
Местное самоуправление осуществляется гражданами путем референдумов, выборов, других форм прямого волеизъявления, через выборные и другие органы местного самоуправления.
Компетенция органов местного самоуправления должна строиться таким образом, чтобы им были подведомственны все вопросы, которые наиболее эффективно могут решаться на местах. Органы местного самоуправления не входят в систему органов государственной власти, однако, конституцией предусмотрена возможность делегирования полномочий государственных органов органам местного самоуправления, и наоборот.
Местное самоуправление решает следующие вопросы: управление муниципальной собственностью; формирование, утверждение, исполнение местного бюджета; установление местных налогов и сборов; охрана общественного порядка; решение вопросов местного значения.
Местное самоуправление предполагает тщательный учет традиций (которые сложились в той или иной местности), культурного развития населения.
Местное самоуправление, как по особенностям формирования, так и по специфике функционирования, существенно отличается государственной власти:
1) Власть местного самоуправления, как и государственная власть, является публичной и политической, но это власть определенной части населения — территориального коллектива в границах той или иной административно-территориальной единицы (округа, района, общины и т.д.).
2) Главный субъект местного самоуправления – гражданин (местный житель). Он самостоятельно и свободно решает, участвовать ли ему в собрании жителей самоуправленческой территориальной единицы, в местном референдуме или выборах в органы местного самоуправления. Гражданин вправе свободно выдвигать кандидатуры, в т.ч. и свою, в органы самоуправления. Т.о. местное самоуправление приобщает всех без исключения граждан к участию в управлении делами общества (и в этом его особая социальная роль). Государственная же власть обычно осуществляется ограниченным кругом лиц, получившим к ней доступ либо по наследству (монарх), либо по назначению или в результате выборов.
3) Самоуправленческая власть осуществляется в интересах всего местного сообщества, от его имени и им самим. Иначе обстоит дело с государственной властью. На формирование государственных органов воля частного лица оказывает мало воздействия. Здесь работают другие механизмы: мобилизованные групповые интересы, опирающиеся на финансовые средства, которых, как правило, нет в распоряжении конкретных индивидов. Частное лицо не вправе влиять ни на механизмы формирования государственных органов, ни на процедуру принятия ими решения. Эту ситуацию не меняет даже то обстоятельство, что в демократическом обществе представительная государственная власть формируется различными слоями населения. Общая воля народа может быть определена лишь более или менее приблизительно, поскольку те, кто составляет народ, зачастую и сами не в состоянии адекватно оценить ситуацию и свои интересы в этой ситуации. Государственная власть почти везде и повсюду осуществляется в интересах, прежде всего, политической элиты.
4) Проводя различие между государственной властью и местным самоуправлением, следует также иметь в виду, что уровень компетентности, необходимый для решения государственных дел, как правило, неизмеримо выше, чем тот, который требуется для принятия решений в системе местного самоуправления.
5) Государственная власть, сколь бы ясно ни осознавалась ее значимость для управления обществом, рассматривает главным образом не проблемы отдельных лиц, а типичные ситуации. Учитывать интересы конкретных лиц она способна лишь в связи с такими ситуациями. Между тем, в самоуправлении особенно в его нижних звеньях, участвуют люди, которые знают или должны знать большинство тех, на кого распространяются их решения.
6) Местное самоуправление представляет собой такую децентрализованную форму организации территориальной публичной власти, которая обеспечивает исполнение законов и других НПА государственной власти в пределах территории соответствующих видов поселений самим поселением и образуемыми им самостоятельно органами местного самоуправления и избираемыми и назначаемыми соответствующим образом должностными лицами. Эти органы и должностные лица подотчетны местному населению и подконтрольны ему в своей деятельности. Такая конструкция публичной власти на местах обеспечивает реализацию конституционного принципа ответственности в системе МСУ.
7) Формирование органов местного самоуправления, как уже отмечалось, подконтрольно только местному населению. Лица, входящие в состав органов местного самоуправления, не могут назначаться или утверждаться государственными органами. Но это не означает отсутствия контроля за деятельностью органов местного самоуправления. Однако такой контроль может осуществляться только в порядке и случаях, предусмотренных Конституцией и Законом. Ст. 12 Конституции устанавливает, что местное самоуправление в пределах своих полномочий самостоятельно. Однако если органам МСУ передаются (делегируются) отдельные государственные полномочия, то реализация данных полномочий подконтрольна государству.
Справочно: Система институтов местного самоуправления
Организация местного самоуправления в РФ строится на признании государством его автономии. Основы функционирования – Конституции РФ и ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления». Основные институты местного самоуправления:
1) Институты непосредственной демократии – собрания и сходы граждан, местные референдумы, выборы в органы местного самоуправления.
2) Представительные органы местного самоуправления, состоящие из депутатов, избранных населением муниципального образования (принятие устава, утверждение местного бюджета и другие вопросы).
3) Главы муниципальных образований (главы администраций районов, городов, поселков, мэры и т.п.), избираемые населением соответствующей территории или представительными органами местного самоуправления.
4) Территориальное общественное самоуправление – самоорганизация граждан по месту их жительства на части территории муниципального образования.
Организационно-территориальные единицы местного самоуправления: сельское поселение (объединение территорий сельских населенных пунктов), городское поселение (город или поселок с прилегающей территорией), поселение (городское или сельское), муниципальный район (несколько поселений или поселений и межселенных территорий, объединенных общей территорией), городской округ (городское поселение, не входящее в состав муниципального района), внутригородская территория города федерального значения (часть территории города федерального значения), муниципальное образование (городское или сельское поселение, муниципальный район, городской округ либо внутригородская территория города федерального значения), межселенная территория (территория вне границ поселений).
Конституция гарантирует осуществление местного самоуправления с целью обеспечения его реальности как особой формы публичной власти. Гарантии местного самоуправления могут быть экономическими (собственность, материальная помощь), организационные гарантии (закрепление самостоятельности местного самоуправления и т.п.), юридические гарантии (обязательность актов местного самоуправления).
infopedia.su
основные проблемы теории и практики
Л.П. ВОЛКОВА,
кандидат юридических наук, доцент, научный сотрудник Института законотворчества ГОУ ВПО «Саратовская государственная академия права»
Актуальной проблемой современной юридической науки и практики государственного администрирования является функционирование института местного самоуправления — способа решения вопросов местного значения «своим умом и под свою ответственность»[1], от эффективности реализации которого зависит результативность управления страной[2].
Российский исторический и зарубежный опыт развития местного самоуправления показывает: государство всегда стремилось снять с себя груз тех проблем, что с успехом могли быть разрешены на более близких к населению уровнях. Из этого следует: местное самоуправление является союзником государства, хотя столкновение государственных и муниципальных интересов неизбежно.
В условиях неравномерной эволюции территорий государство иногда вынуждено, осуществляя политику выравнивания, несколько ограничивать, например, самостоятельность одной более развитой в экономическом плане территории в пользу другой. Но в любом случае существует та грань соприкосновения государства и местного самоуправления, которая указывает на объективную необходимость взаимодействия, обеспечивающего позитивное влияние государства на местное самоуправление и местного самоуправления на государство.
Уже более 15 лет (с момента конституционного закрепления самостоятельности третьего уровня власти — местного самоуправления) сбои в системе исполнительной власти по линии государство — местное самоуправление прослеживаются постоянно. Несмотря на то что практикой неоднократно подчеркивалась необходимость пересмотра официального взгляда на природу местного самоуправления, его значение в системе федеративного устройства государства, реальных шагов к сближению государственной исполнительной и муниципальной власти не произошло. Неоднократные законодательные попытки укрепить союз государства и местного самоуправления путем ревизии полномочий органов местного самоуправления увеличивали пропасть между государством и местным самоуправлением пропорционально умножению «местных дел».
Отсутствие единства исполнительной власти, начиная с федерального и заканчивая муниципальным уровнем, ведет лишь к дестабилизации управленческих процессов, к ослаблению связей федерации и регионов, регионов и местного самоуправления. Разделенные между государственными и муниципальными органами управления полномочия без каких-либо четких критериев централизации и децентрализации способны свести на нет многие позитивные моменты федеративной и административной реформ.
Тем не менее «побочный» эффект перераспределения полномочий позволяет выявить те «гири» полученного опыта государственных преобразований, от которых следует, не задумываясь, избавляться и рассчитывать новые критерии эффективности и возможные «побочные» эффекты.
Оптимизация системы исполнительной власти не может быть осуществлена без четкого ее оформления. Для этого необходимо уяснить: а) чем является система исполнительной власти и какие существуют критерии распределения властных полномочий внутри данной системы; б) что заложено в основу конституционных норм о единстве исполнительной власти;
в) какие негативные тенденции представляют угрозу для системы исполнительной власти. Без выяснения указанных положений попытки структурной и функциональной перестройки исполнительной власти с нормативным и ресурсным подкреплением бессмысленны.
Исходя из общетеоретических представлений о системе, система исполнительной власти в федеративном государстве пронизывает все уровни государственного управления. С признанием полноправности местного самоуправления система исполнительной власти продолжает свое функциональное оформление на муниципальном уровне. Сама исполнительная власть как подсистема государственной власти неделима. Нельзя разбить целевое ее предназначение и раздробить функции. Цель, функции исполнительной власти как системы едины и непрерываемы.
Так же как и государственная, исполнительная власть включает в себя отдельные подсистемы, обусловленные формой государственного устройства, — федеральную, региональную, муниципальную. Общие для всей исполнительной власти задачи и функции преломляются в задачах и функциях конкретной подсистемы, обусловленных закрепленными за федеральным, региональным или муниципальным уровнем предметами ведения.
Система исполнительной власти обустроена таким образом, что федеральная, региональная и муниципальная исполнительная власть осуществляет на подведомственной территории руководство общественной жизнью на основе взаимодополняемости полномочий. Поэтому все попытки противопоставить государственную власть и муниципальную исполнительную власть бессмысленны.
Сущность исполнительной власти обусловливает объективную необходимость построения отношений между государственной и муниципальной властью на основе сотрудничества и тесного взаимоотношения. Нет ни одной сферы, отрасли, где бы не пересекались интересы и действия государственной власти и муниципальной власти. Во многих, казалось бы, чисто государственных сферах ведения требуется и муниципальное присутствие, что подтверждается многими положениями законодательства о безопасности, охране государственной границы, противодействии терроризму, экстремизму, об обороне и т. д.
Внешние формы существования предмета обнаруживают его внутреннее содержание[3]. Следовательно, в основе построения системы исполнительной власти и определения различных взаимосвязей между составляющими ее элементами лежит сущность исполнительной власти.
Законодательная регламентация общественных процессов зачастую не способна учесть всего многообразия публичных взаимодействий. Как совершенно верно отмечено зарубежными исследователями процессов управления, особенность управленческой деятельности «состоит в необходимости принимать решения в условиях неопределенности или при неполных
знаниях о возможных последствиях предпринимаемых действий»[4]. В данных обстоятельствах, когда наиболее отчетливо проявляются такие характерные для исполнительной власти черты, как оперативность, непрерывность и универсальность, требуется наличие четко отлаженной схемы взаимодействия, а по некоторым параметрам — и согласования действий, особенно в условиях информационной и ресурсной недостаточности.
Требование единства исполнительной власти хорошо прослеживается на основе структурно-целевых принципов ее организации: согласованности, взаимодополняемости, последовательности целей[5]. От эффективности организации исполнительной власти во многом будет зависеть достижение поставленной перед ней главной цели, ради которой происходит каждодневное совершение действий федеральной, региональной и муниципальной подсистемами исполнительной власти по исполнению нормативных правовых предписаний, оперативному руководству сферами государственного управления, оказанию услуг населению.
Систему исполнительной власти нельзя отождествлять с комплексом ее органов. Органы исполнительной власти в своей совокупности характеризуют лишь организационно-структурную сторону, дающую упрощенное понимание системы[6]. Фундамент исполнительной власти составляют функции, которые, преобразуясь далее в вертикальном и горизонтальном разрезе в функции органов исполнительной власти, обеспечивают достижение стратегических целей, связанных с сохранением или преобразованием общественных отношений по основным направлениям государственного и муниципального управления. Дробление далее по цепочке стратегических целей на основные обеспечивает развитие многочисленных общественных отношений, характерных для той или иной области, сферы управленческого воздействия. В свою очередь стратегические цели отграничиваются от тактических, лежащих в основе деятельности конкретного органа, его структурного подразделения, должностного лица. В результате такая цепочка построена на взаимозависимости, взаимодополняемости целей. При подобной структуре одна группа целей является исходным базисом для существования другой.
Характерный для федеративного государства отказ от вертикальных взаимосвязей представительных органов неприемлем для исполнительной власти, построенной по своей природе на административно-правовых отношениях «власть — подчинение». Как справедливо отмечено в юридической литературе, «центр» и отношения «власть — подчинение» выступают неотъемлемыми признаками государства в любом обществе[7].
Вертикальная структура исполнительной власти не исключает самостоятельности ее составных подсистемных единиц в пределах территориальных границ подсистемы в объеме нормативно предоставленных полномочий по осуществлению функций по вопросам собственного ведения. Но и здесь наблюдаются признаки не абсолютной, а относительной автономии.
Из положений действующего законодательства о местном самоуправлении, прежде всего из ст. 12 Конституции РФ, можно сделать заключение о самостоятельности муниципального управления и о невхождении исполнительного звена органов местного самоуправления в систему исполнительной власти Российской Федерации. Но на практике эти выводы не применяются.
Рассмотрим, например, законодательство об охране здоровья граждан и об образовании. Согласно ст. 72 Конституции РФ вопросы здравоохранения и образования находятся в совместном ведении Российской Федерации и субъектов Российской Федерации. Из этого следует, что полномочия в сфере образования и здравоохранения осуществляются федеральными органами и органами государственной власти субъектов Российской Федерации. Но Федеральный закон от 06.10.2003 № 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» относит решение многих проблем данной сферы к вопросам местного значения, полномочия по решению которых подробно расписаны в том же законодательстве об охране здоровья граждан, об образовании.
Последняя тенденция вносимых в основной закон о местном самоуправлении изменений такова, что органы местного самоуправления становятся чуть ли не основным участником отношений, направленных на предупреждение угроз в области национальной безопасности, — профилактики терроризма, экстремизма. К тому же муниципалитетам поручают теперь и предотвращение национальных конфликтов[8], хотя согласно Конституции РФ это дело государственного значения.
Таким образом, наблюдается явное противоречие между конституционно закрепленной самостоятельностью местного самоуправления и реальным положением дел. Законодательная отчужденность местного самоуправления от государства ведет только к кризису систем и государственного, и муниципального управления, грозит распадом системы исполнительной власти.
Как уже было отмечено, функции исполнительной власти не оканчиваются на муниципальном уровне. На этом уровне исполнительная власть переходит к осуществлению своих многочисленных полномочий, связанных с непосредственным оперативным принятием мер по обеспечению, реализации и защите конституционных прав и свобод граждан. Именно в пределах муниципалитета организуется выполнение функций по оказанию государственных и муниципальных социальных услуг. Оказание таких услуг может осуществляться государственными органами исполнительной власти или делегироваться органам местного самоуправления. Соотношение оказываемых государственных и муниципальных услуг в конкретной сфере общественных отношений может меняться в зависимости от многих обстоятельств, прежде всего от финансовых и ресурсных возможностей. При этом имеющийся потенциал оказания таких услуг не должен сказываться на качестве их предоставления. Независимо от того, какой системой — государ-ственной или муниципальной — предоставляется услуга, равенство конституционных прав граждан на всей территории Российской Федерации должно быть обеспечено. Дифференциация публичных услуг призвана гарантировать сохранение публичных интересов в соответствующих сферах, состоящих прежде всего в нормальном развитии общественных отношений, характеризующих данные области. В этой связи именно на государстве лежит обязанность разработки единых подходов к оказанию публичной услуги, создания системы контроля качества предоставляемых услуг, информирования потребителей о правах и возможностях получения услуг, субъектах предоставления услуг.
Все вышесказанное требует пересмотра традиционных законодательных позиций относительно государственной и муниципальной систем исполнительной власти, а также субъектного состава системы исполнительной власти. Система исполнительной власти должна включать в себя структурный, целевой, функциональный состав, принципы организации.
Единая система исполнительной власти, представленная в ч. 2 ст. 77 Конституции РФ, обозначила ряд проблем теоретического и практического плана. В научных работах указанное конституционное положение воспринимается неоднозначно. Если смысл данной формулировки в том, что органы исполнительной власти находятся в двойном подчинении, то трудно представить эффективность работы такой системы[9].
Из логики положений ч. 2 ст. 77 Конституции РФ следует заключение о существовании на государственном уровне параллельных друг другу двух систем исполнительной власти — федеральной по предметам ведения Российской Федерации и по предметам совместного ведения Российской Федерации и субъектов Российской Федерации и субъектов Российской Федерации по предметам собственного ведения. В таких пределах «исполнительная вертикаль федеральных органов власти со своими представительствами на местах выполняет работу по функциям, закрепленным за Федерацией, а субъекты Федерации создают свою исполнительную вертикаль на местах для выполнения их функций»[10].
На уровне местного самоуправления формируется исполнительный аппарат, который согласно ст. 12 Конституции РФ исполняет свои функции независимо от двух вышеуказанных систем исполнительной власти. Теоретически конституционным положением отрицаются вертикальные взаимосвязи государственных органов исполнительной власти с органами местного самоуправления, прослеживающиеся на практике[11].
Получается, что на один и тот же объект управления могут воздействовать сразу два или три (в зависимости от вопроса регулирования) независимых друг от друга субъекта, интересы и цели управления которых могут не совпадать. К тому же возможны конфликты относительно объема влияния на одну и ту же сферу. При таком раскладе, построенном на противопоставлении, будет наблюдаться лишь деформация общественных отношений, составляющих суть той или иной стороны общественной жизни.
Между субъектами управления должны быть налажены управленческие связи. Именно наличие этих взаимосвязей, координации, согласования позволяет объединять федеральную, региональную и муниципальную подсистемы в единую структуру в рамках общих интересов, выражаемых в доли участия по конкретным вопросам той или иной сферы жизнедеятельности.
Если рассматривать единство как притяжение «одних» в процессе взаимодействия в более сложное одно[12], а систему как объединение каких-либо элементов, находящихся в определенных отношениях между собой[13], то необходимо признать федеральную, региональную и муниципальную системы исполнительной власти в качестве подсистем единой системы исполнительной власти.
Указанные подсистемы обладают собственными структурной и функциональной особенностями, решают определенные задачи, поставленные перед ними. В основе такого индивидуального структурно-функционального подхода находятся предметы ведения и полномочия исполнительной власти.
Библиография
1 Конституция Российской Федерации / Предисл. В.Б. Исакова. — М., 1999. С. 19.
2 См.: Местное самоуправление в зарубежных странах (информационный обзор) / Под общ. ред. Н.П. Медведева и др. — М., 1994. С. 5.
3 См.: Ожегов С.И., Шведова Н.Ю. Толковый словарь русского языка. — М., 1997. С. 782.
4 Морис У. Наука об управлении. — М., 1971. С. 15.
5 О классификации принципов государственного управления подробнее см.: Атаманчук Г.В. Теория государственного управления. — М., 1997. С. 191—193.
6 См.: Бачило Л.И. Исполнительная власть в Российской Федерации. Проблемы развития. — М., 1997. С. 126.
7 См.: Вишняков В.Г. Конституционное регулирование федеративных отношений // Государство и право. 1998. № 12. С. 22.
8 См.: Рецепты примирения // Российская газета. 2007. 17 окт.
9 См. подробнее: Уокер Э. Формирование взаимоотношений центра и регионов в новой России // Конституционное право. Восточноевропейское обозрение. 1995. № 1. С. 16—17.
10 Стенограмма семинара-совещания по проблемам федерализма // Аналитический вестник аппарата Совета Федерации Федерального собрания Российской Федерации «Российский федерализм: проблемы и перспективы». — М., 1996. С. 71—72.
11 См.: Исполнительная власть в Российской Федерации. Проблемы развития. — М., 1998. С. 173; О концепции развития системы исполнительной власти в Российской Федерации // Государство и право. № 8. С. 4.
12 См.: Современный философский словарь. — М., 1998. С. 279.
13 См. там же. С. 789.
Чтобы получить короткую ссылку на этот материал, скопируйте ее в адресной строке браузера и нажмите на кнопку:
www.sovremennoepravo.ru
2.2 Соотношение государственной власти и местного самоуправления. Органы государственной власти и местного самоуправления
Похожие главы из других работ:
Анализ органов государственной власти
Глава 3. Взаимодействие органов государственной власти и местного самоуправления
Местное самоуправление является одной из форм народовластия, через которую осуществляется выражение власти народа. Конституция РФ в ст. 3 определяет основные каналы, через которые народ осуществляет свою власть. А именно: непосредственно…
Бюджетные полномочия органов местного самоуправления
1.Бюджетные полномочия органов государственной власти и местного самоуправления
Полномочия органов государственной власти субъекта Российской Федерации устанавливаются Конституцией Российской Федерации, настоящим Федеральным законом (N 95- ФЗ от 04.07.2003), другими федеральными законами…
Взаимодействие органов местного самоуправления с органами государственной власти
Глава 2. Влияние органов государственной власти на органы местного самоуправления
…
Культура как объект государственного управления и разграничение компетенции федеральных органов исполнительной власти, органов исполнительной власти субъектов РФ и органов местного самоуправления в области культуры
3. Полномочия федеральных органов государственной власти, органов государственной власти субъектов Российской Федерации и органов местного самоуправления в области культуры
Рассмотрим подробнее полномочия органов власти по отдельности…
Местное управление и самоуправление в Республике Беларусь
4. Взаимодействие органов государственной власти и местного самоуправления
Государственное управление подразумевает не только управляющее воздействие, но и организационное сотрудничество государства и его субъектов с местным самоуправлением…
Организационные работы исполнительных органов местного самоуправления
Глава 1. Взаимодействие органов государственной власти с органами местного самоуправления
…
Основы деятельности Департамента по недропользованию по Северо-Западному федеральному округу по Республике Коми
1. Анализ системы органов государственной власти и местного самоуправления МО ГО «Сыктывкар»
…
Полномочия федеральных органов государственной власти в области местного самоуправления
1. Полномочия федеральных органов государственной власти в области местного самоуправления
Под местным самоуправлением понимается право и реальная способность органов местного самоуправления регламентировать значительную часть публичных дел и управлять ею, действуя в рамках закона…
Преступления против основ конституционного строя, безопасности, политической системы, государственной власти, интересов государственной службы и службы в органах местного самоуправления Российской Федерации
3. Понятие и виды преступлений против государственной власти, интересов государственной службы и службы в органах местного самоуправления
Только нормально функционирующие государственные органы способны обеспечить экономическое процветание общества, права и свободы его членов…
Российская Федерация — демократическое государство
3. Разграничение государственной власти и местного самоуправления
Статья 12 Конституции РФ закрепляет, что в Российской Федерации признается и гарантируется местное самоуправление. «В соответствии с Федеральным законом от 28 августа 1995 г…
Система муниципального управления на современном этапе. Особенности организации и функционирования
5. Разграничение государственной власти и местного самоуправления:организационные и территориальные аспекты
Основные вопросы распределения полномочий органов государственной власти и органов местного самоуправления в субъектах Российской Федерации регулируются Конституцией РФ. Сопоставление норм ст.12, 72…
Уголовно-правовая характеристика превышения должностных полномочий
1. Понятие и общая характеристика преступлений против государственной власти, интересов государственной службы и службы в органах местного самоуправления
Уголовно-правовые нормы гл. 30 УК РФ предусматривают ответственность за преступления против государственной власти, интересов государственной службы и службы в органах местного самоуправления (ст.ст. 285 — 293 УК РФ)…
Характеристика видов должностных преступлений
2.1 Общая характеристика преступлений против государственной власти, интересов государственной службы и службы в органах местного самоуправления
Нормы гл. 30 УК посвящены установлению преступности и наказуемости деяний, которые представляют собой нарушения нормальной деятельности публичной власти в целом и ее органов. Эти нарушения совершаются «изнутри», т.е…
Характеристика деятельности администрации муниципального образования сельского поселения «село Лесная» Тигильского района
1.6 Взаимоотношения органов местного самоуправления с органами государственной власти и органами местного самоуправления иных муниципальных образований
Органы местного самоуправления поселения не входят в систему органов государственной власти. Осуществление исполнительно-распорядительных и контрольных полномочий органами государственной власти Российской Федерации…
Этапы развития местного самоуправления Мурманской области
1.2 Взаимодействие местного самоуправления и органов государственной власти
В становлении и развитии местного самоуправления большую роль играют органы государственной власти субъектов Российской Федерации…
pravo.bobrodobro.ru
Примечания. С. А. Хлебунова Соотношение государственной власти и местного самоуправления в Российской Федерации
АДМИНИСТРАТИВНОЕ ПРАВО
2007.03.015 61 АДМИНИСТРАТИВНОЕ ПРАВО 2007.03.015. МАХИНА С.Н. АДМИНИСТРАТИВНАЯ ДЕЦЕНТРАЛИЗАЦИЯ В РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ. Воронеж: Изд-во Воронежского гос. ун-та, 2005. 335 с. В работе на основе исторического
ПодробнееРАЗДЕЛ I. КОНСТИТУЦИОННОЕ ПРАВО
1 ПРОГРАММА кандидатского экзамена по специальности 12.00.02 «Конституционное право; конституционный судебный процесс; муниципальное право» РАЗДЕЛ I. КОНСТИТУЦИОННОЕ ПРАВО 1. Конституционное право в системе
Подробнее«Экономика и социум» 12(31) 2016
УДК 328.34 Блинова О.С., магистрант ГМУ 132, 3 курс факультет государственного и муниципального управления Уральский институт управления- филиал РАНХ и ГУ Россия, город Екатеринбург РОЛЬ ПАРЛАМЕНТОВ В
Подробнее102 ÒÐÈÁÓÍÀ ÌÎËÎÄÛÕ Ó ÅÍÛÕ
102 ÒÐÈÁÓÍÀ ÌÎËÎÄÛÕ Ó ÅÍÛÕ Любовь КАРПЕНКО, аспирант кафедры экологического и природоресурсного права Университета имени О.Е. Кутафина (МГЮА) СОВРЕМЕННЫЕ ПРОБЛЕМЫ ОПРЕДЕЛЕНИЯ КОМПЕТЕНЦИИ ОРГАНОВ ГОСУДАРСТВЕННОЙ
ПодробнееЧто такое конституционный строй?
Что такое конституционный строй? Форма правления Форма государственно-территориального устройства Политический режим Правовое положение личности Основы политической жизни общества Принципы экономических
ПодробнееВопросы для вводной беседы:
Вопросы для вводной беседы: Почему Конституцию принято называть законом высшей юридической силы? Приведите конкретные примеры из текста Конституции РФ, подтверждающие это положение. На какой ценностной
Подробнееq%»е!ше 2″%»=,е ме 2 %г% =м%3c!=»ле,
34 ВОПРОСЫ ПОЛИТОЛОГИИ q%»е!ше 2″%»=,е ме 2 %г% =м%3c!=»ле, (C%л,2,*%-C!=»%»%L = Cе*2) t.a. l %е»= * Ф.Б. Мсоева Современное состояние федерализма указывает на то, что единообразной формы федеративных
ПодробнееПРОГРАММА ВСТУПИТЕЛЬНОГО ЭКЗАМЕНА
Министерство образования и науки Российской Федерации федеральное государственное бюджетное образовательное учреждение высшего образования «Московский государственный юридический университет имени О.Е.
ПодробнееКОНСТИТУЦИОННОЕ ПРАВО РОССИИ
СРЕДНЕЕ ПРОФЕССИОНАЛЬНОЕ ОБРАЗОВАНИЕ М.Б. Смоленский, Л.Ю. Колюшкина КОНСТИТУЦИОННОЕ ПРАВО РОССИИ Рекомендовано ФГУ «Федеральный институт развития образования» в качестве учебника для использования в учебном
ПодробнееМЕСТНОЕ САМОУПРАВЛЕНИЕ В ГЕРМАНИИ И РОССИИ
Овчинникова Яна Николаевна Российский университет дружбы народов МЕСТНОЕ САМОУПРАВЛЕНИЕ В ГЕРМАНИИ И РОССИИ Та модель организации местного самоуправления, которая сложилась в рамках законодательства Германии,
ПодробнееЗАКОНЫ И НОРМАТИВНЫЕ АКТЫ Лекция
Харьковский национальный университет имени В.Н.Каразина Физико-энергетический факультет Кафедра безопасности жизнедеятельности ЗАКОНЫ И НОРМАТИВНЫЕ АКТЫ Лекция Закон — это набор правил, установленный высшим
ПодробнееМУНИЦИПАЛЬНОЕ ПРАВО РОССИИ
УРАЛЬСКИЙ ИНСТИТУТ ЭКОНОМИКИ, УПРАВЛЕНИЯ И ПРАВА Кафедра муниципального права МУНИЦИПАЛЬНОЕ ПРАВО РОССИИ Программа курса Специальность 030501.65 Юриспруденция Для всех форм обучения Екатеринбург 2014 «Утверждаю»
Подробнее1. Цель и задачи дисциплины
ОПД.Ф.05 Конституционное (государственное) право России Понятие и предмет конституционного права; место российского конституционного права в системе права России; конституционное развитие России; Конституция
ПодробнееКонституционное право России
Конституционное право России Список вопросов к экзамену 1. Конституционное право России как наука. 2. Территория Российской Федерации: понятие, состав, правовое закрепление. 3. Территория субъектов РФ:
Подробнееdocplayer.ru
Муниципальное право России (В. И. Васильев, 2012)
Глава VI. Соотношение государственной власти и местного самоуправления
Оптимальное для данных условий позиционирование государственной власти по отношению к местному самоуправлению долгое время нащупывалось путем многочисленных проб и ошибок. С изданием Федерального закона от 6 октября 2003 г. № 131 – ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» вырисовывается относительно четкое соотношение государственной власти и местного самоуправления, хотя считать его окончательным вариантом не стоит. Будучи приемлемым для нынешних условий, он, естественно, обновится при изменении этих условий.
На данном этапе, как и прежде, государство в лице законодателя определяет статус местного самоуправления; как и прежде, решения органов местного самоуправления общеобязательны для населения; по-прежнему органы местного самоуправления могут выполнять отдельные государственные полномочия; как и раньше, государство обеспечивает судебную защиту местного самоуправления, осуществляет надзор за законностью действий органов местного самоуправления и контроль за выполнением ими государственных полномочий. Вместе с тем Федеральный закон от б октября 2003 г. внес немалые изменения в структуру отношений государственной власти и местного самоуправления, которые характерны усилением присутствия государственной власти в местном самоуправлении. Это усиление обусловлено необходимостью вывода муниципалитетов из кризиса на дорогу стабильного развития. Самоорганизация местного самоуправления, на которую, в сущности, были рассчитаны Конституция России и Федеральный закон от 28 августа 1995 г. «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации», не удалась. Эта модель себя не оправдала.
Федеральный закон «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» в редакции от 6 октября 2003 г. учитывает реалии, суть которых в непреодоленных традициях централизованного государства, патерналистских устремлениях значительной части общества, невысоком уровне политической культуры этой части общества, тяготении его к сильной личной власти верховного правителя, единственно способного справиться с экономическими и социальными проблемами, вызванными процессами общественного переустройства. Государственная власть в лице законодателя централизует на федеральном уровне правовое регулирование вопросов местного самоуправления. На единую законодательную основу переводится решение многих вопросов организации местного самоуправления, его компетенционного статуса и территориального устройства. С одной стороны, это ограничивает возможности в данной области субъектов Федерации, но с другой – предоставляет дополнительные федеральные гарантии муниципальной власти, соответствующие данным условиям развития общества и государства.
1. Возможность осуществления органами государственной власти полномочий органов местного самоуправления
Главный смысл новаций, предлагаемых Федеральным законом от б октября 2003 г., – встраивание органов местного самоуправления в систему органов государственной власти. Речь идет не о поглощении муниципалитетов государством, а о разрушении формальных перегородок между обеими системами органов, мешающих наладить их взаимодействие и взаимную ответственность.
Федеральный закон определяет принципиальную возможность органов государственной власти осуществлять в установленных пределах и в особых случаях полномочия органов местного самоуправления и закрепляет жесткие условия осуществления органами местного самоуправления отдельных государственных полномочий. Это означает новый шаг в укреплении «вертикали власти».
Оставаясь, как и прежде, в общей системе публичной власти, органы местного самоуправления продолжают действовать в русле политики государства в различных сферах. Вместе с тем Закон преобразует ряд полномочий органов местного самоуправления в государственные полномочия, хотя и оставляет их в сфере деятельности органов местного самоуправления. В связи с этим, продолжая осуществлять полномочия, ставшие государственными, органы местного самоуправления попадают под государственный контроль. С одной стороны, это ограничивает их усмотрение в решение ряда вопросов, с другой – гарантирует финансовое обеспечение данных полномочий и устраняет существовавшую до сих пор безответственность при их реализации.
Если старый статутный Закон определение условий и порядка контроля за осуществлением органами местного самоуправления отдельных государственных полномочий относил к предмету других федеральных законов и законов субъектов Федерации, то новый Закон непосредственно устанавливает порядок наделения органов местного самоуправления государственными полномочиями, осуществления указанных полномочий и контроля за ним.
Федеральный закон № 131-ФЗ дал понятие отдельных государственных полномочий как полномочий по вопросам, не отнесенным к вопросам местного значения, закрытый перечень которых установлен данным Федеральным законом, и соединил их осуществление исключительно с предоставляемыми местным бюджетам субвенциями из федерального и региональных бюджетов. Тем самым поставлен правовой заслон не обеспеченным финансированием социальным обязательствам, возлагаемым государством на местное самоуправление.
Наиболее существенная возможность воздействия на органы местного самоуправления заключается в праве высшего должностного лица субъекта Федерации отрешать главу муниципального образования или главу местной администрации от должности за нецелевое расходование субвенций (п. 2 ч. 1 ст. 74 Федерального закона от 6 октября 2003 г.). Причем это право может использоваться безотносительно к тому, как должностные лица решают вопросы местного значения. Таким образом, исходя из буквального смысла Закона устанавливается приоритет выполнения государственных полномочий перед решением вопросов местного значения.
По замыслу законодателя, основное бремя выполнения государственных полномочий должны будут нести органы местного самоуправления муниципальных районов и городских округов. Поселения – городские и сельские – в принципе от него освобождены. Но под государственным воздействием могут оказаться важные звенья системы местного самоуправления и, следовательно, вся система местного самоуправления как таковая. В связи с этим приобретает актуальность проблема загрузки органов местного самоуправления государственными делами.
Очевидное присутствие государственной власти в местном самоуправлении выражается и в том, что органы государственной власти теперь вправе в определенных случаях выполнять отдельные полномочия органов местного самоуправления. Именно полномочия. Именно отдельные. Даже при введении предусмотренной Федеральным законом от 6 октября 2003 г. временной финансовой администрации. Следуя Конституции, органы государственной власти, по точному смыслу Закона, не могут решать вопросы местного значения. Иммунитет решения этих вопросов органами местного самоуправления сохраняется. Сами по себе вопросы местного значения в их полном объеме не могут переходить даже временно в ведение органов государственной власти (разумеется, если не издается новый федеральный закон, по-иному разграничивающий сферу деятельности государственной и муниципальной властей).
Если же Законом подразумевается иное – если формула об «осуществлении временной финансовой администрацией иных полномочий» (ч. 4 ст. 75) заключает в себе возможность реализовывать полномочия, полностью исчерпывающие содержание тех или иных вопросов местного значения, возникает сомнение в конституционности Федерального закона № 131-ФЗ в данной его части.
Разумеется, дело не только в чистоте юридической конструкции с точки зрения ее соответствия Конституции, а в принципиальной возможности органов государственной власти вмешаться в дела органов местного самоуправления. Эта возможность не может не быть ограничена, ибо в противном случае местное самоуправление теряет смысл. Вместе с тем выполнение органами госвласти отдельных полномочий органов местного самоуправления целесообразно, поскольку осуществляется в целях содействия указанным органам и населению муниципальных образований в особых условиях и ведет к установлению или восстановлению в данных муниципальных образованиях реального, дееспособного местного самоуправления.
С другой стороны, оправдано решение дееспособными, обладающими достаточными ресурсами органами местного самоуправления государственных полномочий, не переданных им в установленном законом порядке. Это тоже способствует слому формальных перегородок, мешавших гибкому взаимодействию государственных и муниципальных структур.
Отношения в бюджетной системе, закрепленные в федеральном законодательстве, больше, чем какие-либо другие, свидетельствуют об относительности значения конституционной нормы о том, что органы местного самоуправления не входят в систему органов государственной власти. Причем новый Федеральный закон об организации местного самоуправления в этом смысле последовательнее, чем прежний. Он подчеркивает, что органы местного самоуправления обеспечивают соблюдение установленных федеральными законами требований к урегулированию бюджетных правоотношений, осуществлению бюджетного процесса, размерам дефицита местных бюджетов, уровню и составу муниципального долга, исполнению долговых и бюджетных обязательств муниципальных образований. Еще больше ограничены бюджетные полномочия органов местного самоуправления при выполнении ими переданных государственных полномочий, а именно: порядок осуществления расходов местных бюджетов на реализацию этих полномочий устанавливается соответственно федеральным законом или законами субъектов Федерации.
Определение по-новому сферы деятельности органов местного самоуправления, отграничение ее от сферы деятельности органов государственной власти, установление не только возможности перехода государственных дел в ведение местного самоуправления, но и закрепление особых условий временного осуществления органами государственной власти отдельных полномочий органов местного самоуправления, а также установление правила, в соответствии с которым муниципальные органы вправе решать не переданные им государственные полномочия, изменяет функциональную характеристику соотношения государственной власти и местного самоуправления, хотя и не нарушает принципиальных основ этих отношений. Перемены в компетенционном статусе местного самоуправления укрепляют единство системы народовластия. Оптимальное применение новых норм Закона, безусловно, будет зависеть от успешного экономического и социального развития страны. Реформа местного самоуправления происходит вместе с реформами здравоохранения, социального обеспечения, образования, жилищно-коммунально-го хозяйства, земельной и т. д. Последовательное осуществление этих реформ наполнит реальным содержанием права и обязанности местной власти. Вместе с тем возможно обратное позитивное воздействие органов местного самоуправления на осуществление общей политики государства в различных сферах экономической и социальной жизни, связанных с непосредственными жизненными интересами граждан.
2. Усиление роли органов государственной власти в формировании структуры органов местного самоуправления
Чрезвычайно значимо соотношение государственной власти и местного самоуправления в сфере организации муниципальной власти. Успешное решение задач по непосредственному обеспечению жизнедеятельности населения возможно, если население идентифицируется в системе способов прямого волеизъявления и системе органов, способных вести повседневную управленческую деятельность. Поскольку решать вопросы местного значения и выполнять полученные государственные полномочия призвано само местное сообщество, оно и должно определять формы этой деятельности. Иначе самоуправление как социальный феномен становится ущербным.
Выражением организационной самостоятельности местного самоуправления является определение самим населением структуры органов местного самоуправления. Федеральный закон от 28 августа 1995 г. определил, что при всех условиях в муниципальных образованиях должны быть выборные органы, причем обязательно избираются представительные органы. Население вправе было формировать другие органы муниципального образования, в том числе его главу.
Конституционный Суд России в Постановлении по делу о конституционности ряда положений Устава – Основного закона Читинской области установил возможности для ограничения самостоятельности населения в данном вопросе. Он разъяснил, что структура органов местного самоуправления определяется населением самостоятельно, но только в соответствии с федеральными законами, законами и иными нормативными актами субъекта Федерации, устанавливающими общие принципы организации местного самоуправления. Поскольку содержание «общих принципов» в Конституции не определено, законы об этих принципах могут, следуя логике Суда, включать какие угодно ограничения самостоятельности населения. Используя эту возможность, Федеральный закон № 131-ФЗ указал на обязательность существования в каждом муниципальном образовании (за исключением малых) не только выборного представительного органа, но и главы муниципального образования и местной администрации. Таким образом, население от определения этих важнейших составляющих структуры органов местного самоуправления отстранено. Само оно вправе определять в этой структуре целесообразность наличия только контрольных и иных органов.
Таким образом, роль государственной власти в лице федерального законодателя в регулировании организационной структуры местного самоуправления усилилась. Если учитывать нынешнюю общественно-политическую ситуацию, кризисное состояние местного самоуправления, эту меру можно оценить положительно. Как показала практика, сугубо автономное решение структурных вопросов привело к неоправданной пестроте организационных форм муниципальной власти.
Конституционная формула при этом остается как бы заявлением о намерениях. Формально она действует, но фактически парализована нормами текущего законодательства, которые и применяются на практике. Дело не просто в юридической констатации противоречия или непротиворечия норм Федерального закона от 6 октября 2003 г. конституционным положениям, суть в более общей и значимой политико-правовой проблеме о соответствии некоторых положений Конституции 1993 г. конкретным историческим условиям[84].
Почти то же самое с еще одной конституционной гарантией организационной самостоятельности местного самоуправления – о невхождении органов местного самоуправления в систему органов государственной власти. Это, по сути, концентрированное нормативное выражение соотношения государственной власти и местного самоуправления на определенном этапе строительства системы публичной власти в Российской Федерации.
К настоящему времени исчерпывающего официального толкования ст. 12 Конституции России, провозгласившей принцип невхождения органов местного самоуправления в систему государственной власти, нет. Сформулирован ряд правовых позиций Конституционного Суда, смысл которых сводится к тому, что органы государственной власти и их должностные лица не вправе вмешиваться в процесс формирования органов местного самоуправления, осуществляемый населением или избранными им представительными органами местного самоуправления.
Федеральный закон от 6 октября 2003 г., по-своему интерпретируя Конституцию, расширяет возможности органов государственной власти (как и в случае осуществления полномочий органов местного самоуправления) в этом процессе. Согласно ч. 4 его ст. 34 принципиально допускается участие органов государственной власти и их должностных лиц в формировании органов местного самоуправления, назначении должностных лиц местного самоуправления и их освобождении от должности. Налицо вероятность если не прямого, то косвенного влияния на подбор ключевой фигуры исполнительно-распорядительного органа со стороны государственно-властных структур. Поскольку именно на администрацию муниципальных районов и городских округов возложено осуществление основного объема государственных полномочий, закономерно внимание государства к тем, кто должен будет возглавить эту работу. В условиях общей нехватки управленческих кадров вряд ли было бы оправдано ослабление контроля за формированием муниципального менеджмента. Таким образом, расширение легальных возможностей государственной власти воздействовать на создание некоторых органов местного самоуправления отвечает потребности практики и может способствовать повышению эффективности усилий муниципальных властей.
Это сомнительно с точки зрения соответствия данной нормы Закона ст. 12 Конституции. Но интересы утверждения дееспособной муниципальной власти не укладываются в нормативную конституционную модель местного самоуправления. Изменение в связи с этим конституционного положения практически невозможно – ст. 12 находится в разделе «Основы конституционного строя», а согласно ст. 133 Конституции перемена хотя бы одного положения этого раздела фактически сопряжена с разработкой новой Конституции. О новой же Конституции сейчас говорить бессмысленно – ее сохранение, причем в неизменном виде, рассматривается как фактор социальной и политической стабильности.
3. Взаимодействие органов государственной власти и органов местного самоуправления
В Федеральном законе № 131-ФЗ ничего не говорится прямо о необходимости взаимодействия государственных и муниципальных органов. Однако усиление этого взаимодействия предполагается в связи с определением новых правовых рамок участия государственных органов в делах муниципалитетов и, наоборот, муниципалитетов в делах государственных органов. Усиление взаимодействия, если при этом будет соблюдена установленная законом самостоятельность местного самоуправления, безусловно, позитивно скажется на осуществлении государственной политики в различных сферах и в конечном счете – на условиях жизни российских граждан.
Сейчас экономическая стабильность, реальный и устойчивый рост экономики, повышение жизненного уровня населения прямым образом связаны с совершенствованием механизма управления, использованием новых способов государственного воздействия на развитие общества. Ныне крайне важна сбалансированность централизованного и децентрализованного управления экономическими и социальными процессами. Поэтому нужны скоординированные усилия всех уровней публичной власти в рамках их полномочий и с учетом возможностей каждого уровня.
Каждый уровень власти, выступая в качестве управляющего субъекта, действует «на своем поле». Но при этом его действия дополняют действия каждого другого уровня. Органы местного самоуправления, выполняя в этом отношении свои функции, участвуют в реализации федеральных и региональных программ и проектов. Пример того, как это можно и нужно делать, – участие многих муниципалитетов в реализации национальных проектов в сферах образования, здравоохранения, жилищного строительства и сельского хозяйства.
С другой стороны, региональные и федеральные органы государственной власти участвуют в инвестиционных программах и проектах ряда муниципальных образований.
Взаимодействие не исчерпывается финансовым и материальным участием в делах друг друга. Существенное значение для выстраивания делового партнерства и тесного сотрудничества имеют развитые информационные отношения между муниципальными и государственными органами, взаимное информирование по вопросам, интересующим обе стороны. Практика информационных отношений между муниципальными и государственными органами в последнее время развивается довольно заметно. Причем наибольший результат достигается там, где эти отношения строятся на современной технической основе. Характерно, что в ряде регионов ведется работа в рамках Федеральной целевой программы «Электронная Россия». Здесь создаются системы информационного обеспечения местного самоуправления, интегрированные в региональные системы. Такое единое информационное пространство позволяет скоординировать деятельность муниципальных и региональных органов власти в предоставлении различных услуг населению, получать данные об объектах инфраструктуры и др.
Перспективное значение имеют договорные отношения (в том числе по вопросам организации информационных связей) между органами местного самоуправления и органами государственной власти субъектов Федерации. Такие договоры, заключенные в некоторых субъектах Федерации, имеют целью взаимосогласованную политику в предоставлении жителям муниципальных образований социальных и иных услуг (в сфере образования, здравоохранения, градостроительства, жилищно-коммунального хозяйства и др.).
Существенно помогают наладить взаимодействие различные организационные структуры, создаваемые при органах государственной власти субъектов Федерации. Это совместные координационные, совещательные, консультационные и другие рабочие органы. С их помощью, в частности, региональные органы оказывают методическое, кадровое и иное организационное содействие органам местного самоуправления.
kartaslov.ru