Право Президента участвовать в формировании Совета Федерации Федерального Собрания Российской Федерации
Библиографическое описание:
Власенко А. В. Право Президента участвовать в формировании Совета Федерации Федерального Собрания Российской Федерации // Молодой ученый. 2018. №47. С. 64-67. URL https://moluch.ru/archive/233/53656/ (дата обращения: 19.08.2019).
В статье рассматривается право Президента назначать членов Совета Федерации. Затрагиваются вопросы о целесообразности наделения Президента этим правом. Изучаются пробелы в законодательстве, регулирующем порядок формирования Совета Федерации.
Ключевые слова: Совет Федерации, Президент, представители Федерации.
Порядок формирования Совета Федерации Федерального Собрания Российской Федерации является одной из важных и актуальных проблем политической жизни нашей страны, поскольку от способа формирования напрямую зависит эффективность выполнения представительных функций. Именно поэтому введение поправки в 2014 году в статью 95 Конституции Российской Федерации о вхождении в Совет Федерации представителей Российской Федерации, назначаемых Президентом Российской Федерации, вызвало множество вопросов и обсуждений. Прошло уже 4 года, но до сих пор споры по этому вопросу не утихают, поскольку порядок назначения Президентом членов Совета Федерации не регламентирован федеральным законодательством.
Согласно части 2 статьи 95 Конституции «В Совет Федерации входят: по два представителя от каждого субъекта Российской Федерации — по одному от законодательного (представительного) и исполнительного органов государственной власти; представители Российской Федерации, назначаемые Президентом Российской Федерации, число которых составляет не более десяти процентов от числа членов Совета Федерации — представителей от законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации» [1]. В соответствии с данной статьей, в Совет Федерации входят по два представителя от каждого субъекта, согласно статье 65 Конституции, Российская Федерация состоит из 85 равноправных субъектов, из этого следует, что Совет Федерации состоит из 170 членов. Президент имеет право назначать 10 процентов от общего числа членов Совета Федерации, т. е. от 170 членов. Соответственно, на сегодняшний день Президент имеет право назначать до 17 членов Совета Федерации. Зачем Президенту назначать 17 членов Совета Федерации? С какой целью внесли конституционную поправку о вхождении в Совет Федерации представителей Российской Федерации, назначаемых Президентом РФ? В пояснительной записке принятия Закона о поправке указано следующее обоснование: «Реализация данного предложения создаст дополнительные условия для достижения баланса полномочий и законных интересов Российской Федерации и ее субъектов, что является одной из основных целей деятельности Совета Федерации как конституционного органа Российской Федерации, призванного отражать ее федеративное государственное устройство» [4]. Также считают, что введение данной поправки «обусловлено необходимостью укрепления стабильности состава палаты, повышения ее авторитета и ответственности в решении вопросов общефедерального значения» [6]. Потому что «Совет Федерации — это орган именно федерации, который бы ставил во главу угла приоритеты федерального центра с учетом интересов отдельных территорий, а не интересы региональных элит, которые могут не учитывать необходимость решения общегосударственных задач или вовсе помешать их решению. Кроме того, с учетом современной международной обстановки роль Совета Федерации в реализации именно общегосударственных интересов, связанных с защитой территории и населения РФ, существенно повышается (решение вопроса об использовании Вооруженных Сил РФ за пределами территории РФ; утверждение указа Президента РФ о введении военного положения и др.). В этой связи указанная инициатива о вхождении в состав верхней палаты парламента представителей федерального центра, очевидно, будет способствовать решению данной задачи» [5]. На наш взгляд, представители субъектов являются не только представителями своих республик, краев, областей и т. д. они все представляют Российскую Федерацию и действуют в интересах не отдельного своего региона, а в интересах всей Федерации. Чтобы точно выяснить для каких целей и задач внесли поправку в Конституцию, которая наделяет Президента правом назначать членов Совета Федерации, мы обратились в Администрацию Президента РФ. В ответе на наш вопрос Администрация Президента ссылается на пояснительную записку к закону о поправке, которую мы указывали выше. Помимо этого, Администрация Президента в своем ответе отмечает, что федеральный законодатель осуществляет правовое регулирование с учетом конкретно-исторических условий функционирования российской правовой системы. Это на наш взгляд исключает, мнение некоторых исследователей о принятии зарубежного опыта. Далее возникает вопрос: для чего понадобились в федеральном парламенте представители Федерации? В чьих интересах и почему принят данный закон? Выше мы подчеркивали, что представители Российской Федерации необходимы для достижения баланса полномочий и законных интересов Российской Федерации и ее субъектов. Президент имеет возможность назначить максимум до 17 членов Совета Федерации. Возникает вопрос, каким образом баланс полномочий и законных интересов Российской Федерации и ее субъектов будет достигнут с помощью 17 представителей Федерации? Правильно, никак. Некоторые же исследователи считают, что данная поправка была введена, чтобы расширить полномочия Президента в законодательной сфере. Следует подчеркнуть, что у Президента достаточно много существенных полномочий в законодательном процессе. Президент обладает правом законодательной инициативы, правом «вето», правом подписания и обнародования законов. Поэтому, на наш взгляд, полномочия Президента в законодательном процессе несравнимы с полномочиями 17 членов Совета Федерации, назначаемых Президентом. Они по большому счету не могут повлиять на принятие законов. Таким образом, введение в Совет Федерации членов, назначаемых Президентом РФ объективно не связано с необходимостью Президента повлиять на законодательный процесс.
На сегодняшний день, по данному способу формирования Совета Федерации мы имеем лишь ту информацию, которая закреплена в статье 95 Конституции «представители Российской Федерации, назначаемые Президентом Российской Федерации, число которых составляет не более десяти процентов от числа членов Совета Федерации — представителей от законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации» [1]. Поэтому из-за этого остаются множество не урегулированных моментов по данному способу формирования Совета Федерации. Во-первых, количество назначаемых Президентом членов Совета Федерации. Почему именно 10 процентов? В других зарубежных странах количество назначаемых сенаторов точно определен. Например, в Италии 5, в Индии 12. От чего будет зависеть выбор Президента РФ, сколько членов назначить? Если Президент назначит всех 17 членов Совета Федерации, то следующий президент уже не сможет назначить ни одного члена Совета Федерации? На данный момент получается, именно так, поскольку срок полномочий членов Совета Федерации — представителей Российской Федерации не установлен, что влечет их фактическую несменяемость. Во-вторых, кандидаты, наделяемые Президентом полномочиями члена Совета Федерации. Из числа каких кандидатов Президент будет назначать членов Совета Федерации? Какие требования будут предъявляться к кандидатам? Поправка к Конституции РФ не предусматривает никаких требований, ограничений или особых характеристик для членов Совета Федерации, назначаемых Президентом, поэтому на сегодняшний день, получается, что Президент может назначить любое лицо, соответствующее общим требованиям, установленным в федеральном законе «О порядке формирования Совета Федерации Федерального Собрания Российской Федерации». В-третьих, условия и порядок назначения Президентом членов Совета Федерации. Каким образом Президент будет назначать членов Совета Федерации? По своему усмотрению или с процедурой согласования с кем-то? Отсутствие четких критериев для назначения членов Совета Федерации Президентом, юрист и эксперт центра «Сулакшина» А. А. Гаганов рассматривает как коррупционный фактор и при этом ссылается на пункт 3 Методики проведения антикоррупционной экспертизы нормативных правовых актов и проектов нормативных правовых актов, утвержденной постановлением Правительства РФ от 26.02.2010 № 96 «Об антикоррупционной экспертизе нормативных правовых актов и проектов нормативных правовых актов», которая относит к коррупциогенным факторам, в частности, «широту дискреционных полномочий — отсутствие или неопределенность сроков, условий или оснований принятия решения» [3]. Существует специальный федеральный закон «О порядке формирования Совета Федерации Федерального Собрания Российской Федерации», где установлен порядок формирования Совета Федерации путем представительства законодательного (представительного) и исполнительного органа государственной власти субъектов Российской Федерации. Но, в данном законе почему-то до сих пор не закреплен порядок назначения Президентом членов Совета Федерации — представителей Российской Федерации. Еще в ходе процедуры принятия рассматриваемой поправки в Конституцию, депутаты Законодательного Собрания Ульяновской области выразили замечание по поводу отсутствия сроков приведения законодательства в соответствие с поправкой к Конституции. Получается законодатель не учел замечания законодательного органа субъекта, раз до сих пор не внес изменения в соответствующий федеральный закон. Думается, может еще в процессе или разрабатывается новый закон о порядке формирования Совета Федерации? Чтобы выяснить почему до сих пор не внесены изменения в Федеральный закон «О порядке формирования Совета Федерации Федерального Собрания Российской Федерации», которые закрепили бы процедуру наделения полномочиями представителей Российской Федерации, назначаемых Президентом, мы обратились в Администрацию Президента РФ. На заданный вопрос нам ответили, что отсутствие в рассматриваемом законе детализированного механизма назначения Президентом членов Совета Федерации — представителей РФ не порождает противоречий в законодательстве. Безусловно, мы согласны, что противоречий не порождает, потому что это порождает пробел в законодательстве. После такого ответа Администрации Президента заданный нами вопрос, к сожалению, остался открытым.
Таким образом, мы пришли к выводу, что право Президента назначать 10 процентов членов Совета Федерации от общего числа членов Совета Федерации — представителей субъектов представляет собой самостоятельный способ формирования Совета Федерации. Именно поэтому необходимо заранее закрепить как будет реализовано данное право путем внесения дополнений в федеральный закон «О порядке формирования Совета Федерации Федерального Собрания Российской Федерации», где необходимо определить правовой статус представителей Российской Федерации в Совете Федерации, в том числе требования к кандидатам на данную должность, срок полномочий и процедуру наделения полномочиями.
Литература:
- Конституция Российской Федерации от 12.12.1993 (ред. от 21.07.2014 N 11-ФКЗ) // «Собрание законодательства РФ», 04.08.2014, N 31, ст. 4398.
- Федеральный закон от 03.12.2012 N 229-ФЗ «О порядке формирования Совета Федерации Федерального Собрания Российской Федерации» (ред. от 01.07.2017) // «Собрание законодательства РФ», 10.12.2012, N 50 (часть 4), ст. 6952.
- Постановление Правительства РФ от 26 февраля 2010 г. N 96 «Об антикоррупционной экспертизе нормативных правовых актов и проектов нормативных правовых актов»(ред. от 10.07.2017) //«Собрание законодательства РФ», 08.04.2010, N 10, ст. 1084.
- Пояснительная записка от 07.03.2014 «Обоснование необходимости принятия проекта Закона Российской Федерации о поправке к Конституции Российской Федерации «О Совете Федерации Федерального Собрания Российской Федерации»». -http://asozd.duma.gov.ru
- Акчурин А. Р. Порядок формирования Совета Федерации Федерального Собрания Российской Федерации: опыт и перспективы // Государственная власть и местное самоуправление. — 2014, N 8.
- Садовникова Г. Д. Комментарий к Конституции Российской Федерации (постатейный). — 10-е изд., испр. и доп. — М.: Юрайт. — 2016. — 194 с.
Основные термины (генерируются автоматически): Российская Федерация, член Совета Федерации, порядок формирования Совета Федерации, Президент, Совет Федерации, Федеральное Собрание, Президент членов Совета Федерации, порядок назначения, законодательный процесс, государственная власть субъектов.
moluch.ru
Ст. 95 Конституции РФ и Комментарий к ней с последними изменениями на 2019 год
Текст Ст. 95 Конституции РФ в действующей редакции на 2019 год:
1. Федеральное Собрание состоит из двух палат — Совета Федерации и Государственной Думы.
2. В Совет Федерации входят: по два представителя от каждого субъекта Российской Федерации — по одному от законодательного (представительного) и исполнительного органов государственной власти; представители Российской Федерации, назначаемые Президентом Российской Федерации, число которых составляет не более десяти процентов от числа членов Совета Федерации — представителей от законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации.
3. Член Совета Федерации — представитель от законодательного (представительного) или исполнительного органа государственной власти субъекта Российской Федерации наделяется полномочиями на срок полномочий соответствующего органа государственной власти субъекта Российской Федерации.
4. Президент Российской Федерации не может освободить назначенного до его вступления в должность члена Совета Федерации — представителя Российской Федерации в течение первого срока своих полномочий, за исключением случаев, предусмотренных федеральным законом.
5. Государственная Дума состоит из 450 депутатов*(18).
Комментарий к Ст. 95 Конституции Российской Федерации
1. Федеральное Собрание является двухпалатным органом. Такая структура закреплена в ст. 11 гл. 1 Конституции РФ, что означает недопустимость ее изменения в рамках действия Конституции РФ. Двухпалатная структура парламента является характерным признаком федеративных государств мира.
Анализируя природу обеих палат Федерального Собрания РФ, необходимо отметить их неоднозначность.
Особенно четко это прослеживается на примере Совета Федерации, природа которого такова, что позволяет говорить минимум о двух значениях данной палаты российского парламента.
До настоящего времени дебатируется главный вопрос о целесообразности Совета Федерации. Так, в марксистской теории двухпалатная структура парламента рассматривается как нежелательное явление, поскольку зачастую верхняя палата парламента входит в компромисс с нижней, что препятствует продуктивной работе парламента. В настоящее время в большинстве стран верхние палаты не пользуются сколько-нибудь значительными полномочиями. В Великобритании, например, палата лордов очень редко выдвигает возражения против законопроектов, принятых палатой общин. В современных условиях верхняя палата рассматривается скорее как орган, призванный обеспечить всестороннюю, взвешенную оценку законопроекта*(463).
Первый вице-спикер Государственной Думы О.В. Мороз полагает, что вопрос о роли и месте Совета Федерации пока не нашел своего политического и правового решения, а потому по прошествии некоторого времени может появиться повод для более серьезного и глубокого рассмотрения вопроса о том, нужен ли России двухпалатный парламент*(464). Представляется, что это довольно спорное заявление.
Говоря о целесообразности второй палаты, известный французский государствовед М. Прело подчеркивал, что бикамеральное устройство имеет естественную основу только в федеративных государствах. Такая конструкция органично вписывается в конституционные традиции современных федераций. «В федеральном государстве, — указывает бельгийский профессор А. Ален, — двухпалатная система далеко не лишняя, поскольку при федеральном устройстве с однопалатной системой парламент рассматривается как представитель территориальных единиц и является одним из элементов центробежных сил. Отсюда участие территорий в принятии решений на общенациональном уровне, особенно по вопросам их статуса, что является существенной чертой федерального государства. Такая процедура — прерогатива второй государственной палаты, где представлены территориальные образования»*(465). Суждений, доказывающих существование связи между формой государственного устройства и организационной структурой парламента, много. «Двухпалатность Федерального Собрания, — замечает по этому поводу профессор, доктор юридических наук М.В. Баглай, — выступает фундаментальной основой реального федерализма, призванного расширить права и самостоятельность народа»*(466).
Бесплатная юридическая консультация по телефонам:
Другой аргумент в пользу целесообразности верхней палаты связан со специфической конституционной функцией, осуществляемой ею. Она представляет собой противовес нижней палате. Средоточие парламентской власти в руках единственной палаты расценивается как политический риск, от которого требуется действенная защита. Доказывая полезность учреждения американской конституцией двухпалатного парламента, Дж. Мэдисон и А. Гамильтон отмечали, что необходимость сената указывает «на наклонность всех законодательных ассамблей поддаваться внезапным вспышкам бурных страстей, и, идя на поводу у крамольных верховодов, принимать непродуманные пагубные решения»*(467).
Известный французский исследователь парламентов М. Амеллер в пользу двухпалатной системы выдвигал два аргумента: во-первых, стремление к более устойчивому равновесию сил между исполнительной и законодательной властями, при котором ничем не ограниченная власть одной палаты сдерживается второй палатой, формируемой на иной основе; во-вторых, желание заставить парламентскую машину работать если и не более эффективно, то, по крайней мере, более гладко благодаря наличию так называемой контрольной палаты, в обязанность которой входит осуществление тщательной проверки подчас поспешных решений первой палаты*(468).
Разделение Федерального Собрания РФ способствует уравновешиванию законодательной власти. В этом смысле Совет Федерации выступает элементом внутрипарламентской системы «сдержек» и «противовесов». По выражению Б.Л. Вишневского, в современной России, решившей реализовать подобную модель, к «законодательному двигателю» в лице Государственной Думы приставили «законодательный тормоз» в образе Совета Федерации*(469). Даже в инициированном самим Советом Федерации процессе повышения его роли в законотворческой деятельности усматривается проявление того самого сдерживающего, тормозящего начала. Реализуя его, Совет Федерации вынуждает Государственную Думу действовать осмотрительнее.
Таким образом, необходимо отметить, что Совет Федерации выражает федеративный характер государственного устройства России, соединяет в единое целое интересы федерального центра и регионов. Одновременно Совет Федерации — это орган, обеспечивающий в структуре Федерального Собрания РФ внутреннее равновесие палат.
2. В соответствии с ч. 2 комментируемой статьи в Совет Федерации входят по два представителя от каждого субъекта Российской Федерации: по одному от законодательного (представительного) и исполнительного органов государственной власти субъекта Российской Федерации. Общее число его членов составляет 178 человек.
Следует заметить, что только представители указанных органов могут входить в Совет Федерации. Депутаты законодательных (представительных) органов государственной власти субъектов Федерации, главы субъектов Федерации, а также члены исполнительных органов государственной власти субъектов Федерации в течение срока своих полномочий не могут быть членами Совета Федерации.
В соответствии с Федеральным законом «О порядке формирования Совета Федерации Федерального Собрания Российской Федерации» членом Совета Федерации может быть избран (назначен) гражданин Российской Федерации не моложе 30 лет, обладающий в соответствии с Конституцией РФ правом избирать и быть избранным в органы государственной власти.
Решение об избрании представителя в Совете Федерации принимается тайным голосованием и оформляется постановлением указанного органа, а двухпалатного законодательного (представительного) органа государственной власти субъекта РФ — совместным постановлением обеих палат.
Что касается представителя от исполнительного органа государственной власти субъекта Российской Федерации, то он назначается высшим должностным лицом субъекта Федерации (например, президентом республики, губернатором, главой администрации) на срок его полномочий. Согласно Федеральному закону от 6 октября 1999 г. N 184-ФЗ «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации», срок исполнения обязанностей глав субъектов Федерации не может быть более пяти лет.
Решение высшего должностного лица субъекта Российской Федерации о назначении представителя в Совете Федерации от исполнительного органа государственной власти субъекта РФ оформляется его указом (постановлением), который в трехдневный срок направляется в законодательный (представительный) орган государственной власти субъекта РФ. Законодательный (представительный) орган государственной власти субъекта Российской Федерации на очередном или внеочередном заседании рассматривает представленную кандидатуру и принимает свое решение голосованием. Названный указ главы субъекта Федерации вступает в силу, если 2/3 от общего числа депутатов законодательного (представительного) органа государственной власти субъекта Российской Федерации не проголосуют против назначения данного представителя в Совете Федерации от исполнительного органа государственной власти субъекта РФ.
После принятия решения об избрании представителя законодательного (представительного) органа государственной власти субъекта РФ и о назначении представителя от исполнительного органа государственной власти субъекта РФ в Совет Федерации РФ, но не позднее чем на следующий день после дня вступления решения в силу, орган государственной власти субъекта Российской Федерации, принявший это решение, телеграммой уведомляет Совет Федерации о содержании решения, о дате его вступления в силу и не позднее пяти дней со дня вступления решения в силу направляет его в Совет Федерации.
Избранный (назначенный) член Совета Федерации РФ слагает с себя полномочия, несовместимые со статусом члена Совета Федерации, о чем ставит в известность Совет Федерации, направив туда копию приказа (иного документа) об освобождении от таких обязанностей.
Федеральным законом от 11 декабря 2004 г. N 159-ФЗ «О внесении изменений в Федеральный закон «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации» и в Федеральный закон «Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации» был изменен порядок замещения должностей глав исполнительной власти субъектов РФ. Если ранее они избирались непосредственно населением соответствующего региона, то после принятия указанного Федерального закона наделение полномочиями руководителя высшего исполнительного органа субъекта РФ осуществляется по представлению Президента РФ законодательным (представительным) органом государственной власти субъекта Российской Федерации*(470). На практике это означает прямое назначение глав регионов Президентом РФ. Новый механизм замещения должностей глав регионов существенно усиливает влияние Президента РФ на органы власти субъектов РФ.
Выходом из этой ситуации видится выборный принцип формирования Совета Федерации. Кстати, на переходный период (два года после принятия Конституции РФ) Совет Федерации уже избирался: из расчета по два мандата на один регион. Конечно, оценить деятельность того Совета Федерации представляется сложным, учитывая именно переходный период политического развития страны. Однако с учетом опыта США, использующих именно выборную систему формирования верхней палаты — Сената, такое предложение кажется вполне рациональным. При этом ни в коем случае неприемлемы предложения о полном упразднении верхней палаты*(471).
3. Тенденцией последних десятилетий является установление фиксированной численности палат, при этом в нижней палате нигде не бывает больше 651 члена, обычно же их значительно меньше. В Великобритании на скамьях в зале заседаний нижней палаты всего около 400 мест, т.е. заранее предполагается, что не все члены (651 человек) явятся на заседание*(472).
Увеличение числа человек в парламенте приводит к препятствиям для депутатов участвовать в обсуждении законопроектов. Как пример — Съезд Народных депутатов РФ (1989-1993 гг.), высший орган государственной власти РФ, состоявший из 1 068 депутатов. Всекитайское собрание народных представителей — верховный орган государственной власти, в составе которого должно быть не более 3 тыс. человек. В настоящее время в нем около 3 тыс. депутатов. В такой коллегии трудно вести деловое обсуждение, заседания зачастую приобретают парадный, заранее отрегулированный характер*(473).
Численный состав представительного органа должен обеспечивать все параметры его функционирования, исключать какие-либо препятствия для депутатов участвовать в обсуждении законопроектов. Обсуждение законопроекта — один из этапов формирования государственной воли как равнодействующей волеизъявлений депутатов. Поэтому процессуально должна быть обеспечена возможность выступления (участия в дискуссии) в любой момент любого депутата, выразившего такое желание. Без обеспечения депутату возможности выступить по существу проблемы (концепции законодательного акта, обоснование внесенной поправки и т.п.) в данный, конкретный, нередко единственно оправданный момент дискуссии в целях достижения оптимального результата при формировании законопроекта нельзя говорить о соответствии данного представительного органа задачам законодательного процесса*(474).
Государственная Дума Федерального Собрания РФ состоит из 450 депутатов. Такое количество человек определено законодателем как оптимальное решение в связи с практикой работы Государственной Думы в первый ее созыв и на основе исторического опыта. Кроме того, широкий количественный состав Государственной Думы позволяет ей образовать значительное число депутатских комитетов и комиссий, охватывающих основные направления внутренней и внешней политики.
konstrf.ru
№ п.\п. | Название закона | Ответственный | Члены Совета | Стадия рассмотрения | 1. | Федеральный закон «О внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации» (в части усиления социально-реабилитационной функции института банкротства граждан и расширения сведений, публикуемых в федеральном информационном ресурсе) | Комитет Совета Федерации по экономической политике | Тимченко В.С. (сопредседатель согласительной комиссии) Епишин А.Н. Журавлев Н.А. Рукавишникова И.В. Федоров Ю.В. Фомин И.В. | Принят Гос. Думой 19.12.2018г. Государственной Думой 23.05.2019 г. принято постановление о продлении срока работы избранных депутатов до 26.07.2019г. | 2. | Федеральный закон «О внесении изменений в статьи 11 и 31 Федерального закона „Об автомобильных дорогах и о дорожной деятельности в Российской Федерации и о внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации“ в части, касающейся весового и габаритного контроля транспортных средств» (проект № 483297–7)
| Комитет Совета Федерации по экономической политике | Васильев В.Н. (сопредседатель согласительной комиссии), Абрамов И.Н. Исаков Э.В. Пронюшкин А.Ю. Шатохин Д.А. | Принят Гос. Думой 23.07.2019г. |
council.gov.ru