Нормативное правовое регулирование | Нормативные правовые акты в Российской Федерации
Предоставление сведений о нормативных правовых актах осуществляется в соответствии со следующими нормативными актами:
Нормативное регулирование в сфере обеспечения единства правового пространства в целом
Указ Президента Российской Федерации от 13.10.2004 № 1313«Вопросы Министерства юстиции Российской Федерации»
Приказ Минюста России от 03.03.2014 № 25
«Об утверждении Положения о Главном управлении Министерства юстиции Российской Федерации по субъекту (субъектам) Российской Федерации»
Приказ Минюста России от 03.03.2014 № 26
«Об утверждении Положения об Управлении Министерства юстиции Российской Федерации по субъекту (субъектам) Российской Федерации»
Нормативное регулирование в сфере проведения правовой экспертизы нормативных правовых актов субъектов Российской Федерации на соответствие Конституции Российской Федерации и федеральному законодательству
Постановление Правительства Российской Федерации от 3 июня 1995 г. № 550«О дополнительных функциях Министерства юстиции Российской Федерации»
Приказ Минюста России от 31 мая 2012 г. № 87
«Об утверждении Методических рекомендаций по проведению правовой экспертизы нормативных правовых актов субъектов Российской Федерации»
Нормативное регулирование в сфере ведения федерального регистра нормативных правовых актов субъектов Российской Федерации
Указ Президента Российской Федерации от 10 августа 2000 г. № 1486«О дополнительных мерах по обеспечению единства правового пространства Российской Федерации»
Постановление Правительства Российской Федерации от 29 ноября 2000 г. № 904
«Об утверждении Положения о порядке ведения федерального регистра нормативных правовых актов субъектов Российской Федерации»
Приказ Минюста России от 20 августа 2013 г. № 144
«Об утверждении Разъяснений по применению Положения о порядке ведения федерального регистра нормативных правовых актов субъектов Российской Федерации»
Приказ Минюста России от 31.03.2017 № 50
«Об утверждении Требований к форматам копий нормативных правовых актов субъектов Российской Федерации и сведений об источниках их официального опубликования, представляемых в Министерство юстиции Российской Федерации в электронном виде для включения в федеральный регистр нормативных правовых актов субъектов Российской Федерации»
Приказ Минюста России от 13 июля 2018 г. № 150
Нормативное регулирование в сфере государственной регистрации уставов муниципальных образований (муниципальных правовых актов о внесении изменений в уставы) и ведению государственных реестров уставов муниципальных образований и муниципальных образований Российской Федерации
Федеральный закон от 6 октября 2003 г. № 131-ФЗ«Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации»
Федеральный закон от 21 июля 2005 г. № 97-ФЗ
«О государственной регистрации уставов муниципальных образований»
Постановление Правительства Российской Федерации от 08.02.2017 № 151
«О ведении государственного реестра муниципальных образований Российской Федерации»
Приказ Минюста России от 10.01.2017 № 1
«Об утверждении формы специального штампа о государственной регистрации устава муниципального образования, муниципального правового акта о внесении изменений в устав муниципального образования и признании утратившим силу приказа Министерства юстиции Российской Федерации от 03.07.2009 № 203 и внесенных в него изменений»
Приказ Минюста России от 01.02.2017 № 9
«Об утверждении Методических рекомендаций по проведению территориальными органами Минюста России государственной регистрации уставов муниципальных образований, муниципальных правовых актов о внесении изменений в уставы муниципальных образований»
Приказ Минюста России от 04.07.2017 № 122
«Об утверждении Положения о порядке ведения государственного реестра уставов муниципальных образований и обеспечения доступности сведений, включенных в него»
Распоряжение Минюста России от 14.07.2017 № 932-р
«Об организации работы по ведению государственного реестра муниципальных образований Российской Федерации в электронном виде»
Нормативное регулирование в сфере проведения антикоррупционной экспертизы нормативных правых актов субъектов Российской Федерации, уставов муниципальных образований (муниципальных правовых актов о внесении изменений в уставы)
Федеральный закон от 17 июля 2009 г. № 172-ФЗ«Об антикоррупционной экспертизе нормативных правовых актов и проектов нормативных правовых актов»
Постановление Правительства Российской Федерации от 26 февраля 2010 г. № 96
«Об антикоррупционной экспертизе нормативных правовых актов и проектов нормативных правовых актов»
Приказ Минюста России от 1 апреля 2010 г. № 77
«Об организации работы по проведению антикоррупционной экспертизы нормативных правовых актов субъектов Российской Федерации и уставов муниципальных образований»
Нормативное регулирование в сфере государственной регистрации соглашений об осуществлении международных и внешнеэкономических связей субъектов Российской Федерации
Федеральный закон от 4 января 1999 г. № 4-ФЗ«О координации международных и внешнеэкономических связей субъектов Российской Федерации»
Постановление Правительства Российской Федерации от 14 декабря 1999 № 1390
«О порядке регистрации соглашений об осуществлении международных и внешнеэкономических связей, заключенных органами государственной власти субъектов Российской Федерации»
Постановление Правительства Российской Федерации от 24 июля 2000 г. № 552
«Об утверждении Правил государственной регистрации соглашений об осуществлении международных и внешнеэкономических связей, заключенных органами государственной власти субъектов Российской Федерации»
Приказ Минюста России от 5 июля 2011 г. № 256
«Об организации в Министерстве юстиции Российской Федерации работы с соглашениями об осуществлении международных и внешнеэкономических связей, заключенными органами государственной власти субъектов Российской Федерации»
Приказ Минюста России от 5 июля 2011 г. № 257
«Об утверждении Разъяснений по применению Правил государственной регистрации соглашений об осуществлении международных и внешнеэкономических связей, заключенных органами государственной власти субъектов Российской Федерации, утвержденных Постановлением Правительства Российской Федерации от 24 июля 2000 г. № 552»
Нормативное регулирование в сфере ведения федерального регистра муниципальных нормативных правовых актов
Постановление Правительства Российской Федерации от 10 сентября 2008 г. № 657«О ведении федерального регистра муниципальных нормативных правовых актов»
Приказ Минюста России от 19 декабря 2008 г. № 298
«Об организации работы по ведению федерального регистра муниципальных нормативных правовых актов»
Приказ Минюста России от 22 декабря 2008 г. № 300
«Об утверждении Порядка предоставления сведений, содержащихся в федеральном регистре муниципальных нормативных правовых актов»
pravo.minjust.ru
Тема 18. Правовое регулирование и его механизм
Правовое регулирование, понятие, предмет.
Методы, способы и типы правового регулирования.
Виды и стадии правового регулирования.
Механизм правового регулирования.
Правовое регулирование – это осуществляемое государством целенаправленное воздействие права на общественные отношения с помощью системы правовых (юридических) средств.
Признаки правового регулирования:
Правовое регулирование осуществляется на основе правовых норм. Право и его нормы обладают рядом специфических признаков, свойств, которые предопределили особенности правового регулирования.
Правовое регулирование осуществляется под постоянным воздействием государства. Право неотделимо от государства, находится с ним в единстве.
Правовое регулирование – целенаправленное регулирование. Когда государство издает нормы права, оно ставит перед собой какую-либо цель, которая и реализуется в процессе правового регулирования. Даже если конкретный субъект общественных отношений не знает, не видит эту цель, все равно следование предписанием права приводит к достижению поставленных целей.
Правовое регулирование осуществляется через ряд стадий. Это не моментальный процесс, он осуществляется во времени, различными органами, в различном порядке.
Правовое регулирование осуществляется посредством совокупности правовых средств. Нормы права не могут осуществлять непосредственное регулирование, они требуют восприятия, конкретизации и т.д., которые осуществляются посредством специальных средств.
Взятые в единстве эти средства составляют механизм правового регулирования.
Предмет правового регулирования – это наиболее важные с точки зрения государства и подконтрольные ему, многократно повторяющиеся волевые действия людей.
Предмет правового регулирования – это однородные, устойчивые, повторяющиеся общественные отношения, все то, что подпадает под действие правовых норм.
Признаки:
1. Регулированию правом могут подвергаться только действия. Мысли, чувства, религиозные, политические, идейные убеждения, не проявляющиеся в действиях, не могут регулироваться правом.
2. Правовому регулированию подвергаются не всякие действия, а только повторяющиеся, т.е. такие, которые в силу многократного повторения получают общий, нормативный характер.
3. Правовому регулированию подвергаются только действия подконтрольные государству. Государство, закрепляя правовые предписания, должно иметь возможность проверить их выполнение субъектами.
4. Право регулирует только волевые действия, т.е. такие варианты поведения, которые осуществляются субъектами по своей воле. Действия, совершаемые человеком не по своей воле в силу физиологических, психических качеств не могут подвергнуты правовой регламентации.
5. Правом регламентируются только варианты поведения, имеющие общественную значимость, способные породить какие-либо последствия.
В сферу правового регулирования входят: 1. отношения, в которых находят отражение, как индивидуальные интересы, так и общесоциальные; 2. в этих отношениях реализуются взаимные интересы их участников; 3. отношения строятся на основе согласия выполнять определенные правила; 4. отношения требуют соблюдения правил, обязательность которых подкреплена силой государства. В сферу правового регулирования входят три группы общественных отношений: 1. Отношения людей по обмену ценностями – материальными и нематериальными; 2. Отношения по властному управлению обществом; 3. Отношения по обеспечению правопорядка.
Методы, способы и типы правового регулирования.
Метод правового регулирования – приемы, способы и средства воздействия права на общественные отношения, выработанные в процессе жизнедеятельности людей.
Компоненты метода правового регулирования: порядок возникновения прав и обязанностей сторон, степень самостоятельности субъектов при возникновении прав и обязанностей и способы обеспечениях их.
Виды методов ПР по степени категоричности правовых предписаний:
императивный, централизованный при котором субъекты права могут действовать, так как предписано нормой права, и не как иначе. Этим методом регулируются отношения, где приоритетным является общесоциальный интерес, а стороны находятся в отношениях субординации (власти и подчинения), например, в административном праве;
диспозитивный, децентрализованный, который дает возможность сторонам в каком-либо правоотношении самостоятельно решать какие-то вопросы. Этот метод характерен для отношений субъектов гражданского общества, удовлетворяющих свои интересы, а стороны находятся в отношениях координации своих интересов и потребностей, например, в гражданском праве.
Способы правового регулирования определяются характером зафиксированного в норме права предписания, способами воздействия на поведение людей. Выделяют три основных способа правового регулирования:
дозволение (управомочивание) – предоставленная субъекту возможность совершать определенные им самим активные действия в своих собственных интересах, например, собственнику вещи дозволяется владеть, пользоваться и распоряжаться своей вещью;
позитивное обязывание – возложение на лицо обязанности совершить какие-то действия, например, собственник жилого дома обязывается платить налоги;
запрещение – возложение на лицо обязанности не совершать каких-либо действий, например, запрет переходить улицу на красный свет светофора.
Дополнительные способы:
применение мер принуждения, например, возложение юридической ответственности за совершенное правонарушение;
предупредительное (превентивное) воздействие норм, предусматривающих возможность применения правового принуждения, например, нормы УК;
стимулирующее воздействие норм права, например, поощрительные нормы, т.е. нормы, в которых предусмотрено поощрение за активное правомерное поведение.
Тип правового регулирования – общая направленность правового регулирования общественных отношений, выражающая специфику лежащего в основании его способа правового регулирования (дозволения, обязывание, запрета) либо различных сочетания этих способов. Различают два типа правового регулирования:
общедозволительный – дозволено все, кроме прямо запрещенного в законе. По этому типу в регулируемых правом отношениях устанавливаются строго и четко сформулированные запреты, лица вправе совершать любые действия, лишь бы они не попадали в разряд запрещенных. Общедозволительный тип правового регулирования характерен для гражданского права, применяется при регулировании правового статуса личности, реализации ею своих прав и свобод.
разрешительный – запрещено все, кроме прямо разрешенного. Это означает, что участник правовых отношений может совершать только действия, которые прямо разрешены законом, все остальные действия запрещены. Данный тип характерен для отраслей права, которые связаны с государственным управлением, например, административное право, регулируются правовой статус государственных органов и отношения между ними.
Виды и стадии правового регулирования.
Любое социальное регулирование бывает двух видов – нормативное и индивидуальное.
Индивидуальное регулирование заключается в том, что регулятивное воздействие осуществляется в каждом отдельном случае и относится к конкретному субъекту. Нормативное регулирование осуществляется путем выработки нормы – правила поведения общего характера, распространяющегося на не ограниченный круг лиц и случаев. Правовое регулирование включает в себя и индивидуальное и нормативное регулирование. Они осуществляются в строгой последовательности: регулирование начинается с издание норм права, т.е. вначале осуществляется нормативное регулирование затем индивидуальное.
Правовое регулирование это процесс, длящийся во времени, состоит из трех стадий:
Стадия нормативной регламентации. Возведения в закон, придание строгих юридических форм нормам права – создается нормативная основа правового регулирования, стадия формирования юридических норм. Она заключается в издании компетентным органом правовых актов, содержащих нормы права, нормативные правовые акты. Эти нормы в равной степени обращены к широкому кругу лиц, ориентируя их на возможное или необходимое поведение.
Стадия индивидуальной регламентации, индивидуализации и конкретизации прав и обязанностей. На этой стадии после наступления обстоятельств, предусмотренных нормами, т.е. юридических фактов, у участников возникают индивидуализированные отношения, появляются конкретные права и обязанности (правоотношения).
Реализация права – воплощение в жизнь тех прав и обязанностей конкретных субъектов, которые у них имеются в той или иной правовой ситуации (правоотношении). На этой стадии осуществляется претворение в жизнь конкретных прав и обязанностей субъекта, т.е. субъект реализует правило, заключенное в правовой норме.
Механизм правового регулирования.
Механизм правового регулирования – система юридических средств, при помощи которых осуществляется правовое регулирование. К элементам, составным частям МПР относятся: юридические нормы, нормативные правовые акты, правоотношения, акты реализации права, правоприменительные акты, правосознание, режим законности.
Элементы МПР:
Нормы права – выступают как предписание и как образцы, модели поведения в правовых отношениях. Нормы права – это исходная база правового регулирования, т.к. в них указывается, что дозволено и что разрешено, каковы обязанности и запреты.
Нормативный правовой акт – документ, содержащий нормы права, воздействует на поведение людей путем регламентации того или иного вида общественных отношений, например, ГК РФ.
Акты официального толкования – документы, издаваемые специально уполномоченными органами, например, Пленум Верховного Суда РФ, направленные на разъяснения смысла правовых норм.
Юридические факты – предусмотренные нормами права жизненные ситуации, факты реальной жизни, влекущие юридические последствия: возникновение, изменение и прекращение правоотношений.
Правоотношения – возникающая на основании нормы права общественная связь, участники которой приобретают субъективные права и юридические обязанности. Правоотношения выступают как средство перевода общих моделей поведения, заложенных в нормах права, в конкретизированные и индивидуализированные акты поведения субъектов права.
Акты реализации права – это действия субъектов права, участников правовых отношений по воплощению в жизнь предписаний норм права.
Акты применения норм права – индивидуализированные властные предписания, направленные на регламентацию общественных отношений.
Своеобразными, нематериальными элементами МПР являются правосознание и режим законности.
Правосознание – представление субъектов о действующем или желаемом праве и поведении людей в сфере правового регулирования.
Законность – требования неукоснительного реализации правовых предписаний всеми субъектами права.
studfiles.net
3.2. Нормативно-правовое регулирование,
осуществляемое органами исполнительной власти
субъектов Российской Федерации
Полномочия субъектов Российской Федерации в сфере правового регулирования реализуются в ходе исполнительно-распорядительной деятельности их органов исполнительной власти. Нормативно-правовое регулирование, осуществляемое органами исполнительной власти субъектов Федерации, — важнейшее направление реализации полномочий субъектов Российской Федерации. Акты исполнительной власти составляют значительный объем в структуре регионального законодательства. Данный вид нормативно-правового материала характеризуется определенными признаками, отражающими место и роль исполнительной власти регионов в обеспечении правового воздействия на общественные отношения.
1.Место нормотворческой деятельности органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации в механизме власти субъектов Федерации.
Нормотворческая деятельность является одной из юридических форм осуществления функций исполнительной власти и в силу этого выступает критерием построения системы органов исполнительной власти.
Модернизация государственного управления на современном этапе в России связана с проведением административной реформы. Важный вклад в развитие административной реформы внес Указ Президента РФ N 314 от 9 марта 2004 г. «О системе и структуре федеральных органов исполнительной власти» <140>.
———————————
<140> См.: СЗ РФ. 2004. 15 марта. N 11. Ст. 945.
Ранее традиционным критерием построения федеральной исполнительной власти выступал функциональный принцип. Если мы возьмем Указ Президента РФ от 14 августа 1996 г. «О системе федеральных органов исполнительной власти» <141>, то увидим, что перечень органов исполнительной власти и их полномочия были обусловлены стоящими перед ними задачами и осуществляемыми функциями. Так, министерство ранее определялось как федеральный орган исполнительной власти, проводящий государственную политику и осуществляющий управление в установленных отраслях или сферах государственной деятельности, а также координирующий в установленных федеральным законодательством случаях деятельность в этой сфере иных федеральных органов исполнительной власти. Государственные комитеты РФ и федеральные комиссии России являлись федеральными органами исполнительной власти, осуществляющими на коллегиальной основе межотраслевую координацию по вопросам, отнесенным к их ведению, а также функциональное регулирование в определенной сфере деятельности. Федеральные службы, российские агентства и федеральные надзоры России были органами, созданными для осуществления специальных функций в установленных сферах ведения.
———————————
<141> См.: СЗ РФ. 1996. N 34. Ст. 4081.
На несколько ином принципе основывается проводимая ныне административная реформа. Система органов исполнительной власти формируется не столько по функциональному принципу, сколько в зависимости от юридических форм осуществления государственных функций. Под правовыми формами осуществления функций государства понимается однородная по своим внешним признакам (характеру и юридическим последствиям) деятельность государственных органов, связанная с изданием юридических актов <142>. К правовым формам относят правотворческую и правоприменительную деятельность государственных органов.
———————————
<142> См.: Байтин М.И. Формы осуществления функций государства // Теория государства и права / Под ред. Матузова Н.И., Малько А.В. С. 76.
Следует отметить, что сами функции исполнительной власти производны от функций государства. В теории государства и права функции государства рассматриваются как основные направления внутренней и внешней деятельности государства, в которых выражаются и конкретизируются его классовая и общечеловеческая сущность и социальное назначение <143>. Однако важно отличать функции государства и функции органов государства. Функции органов государства можно определить как реализацию компетенции, прав и обязанностей отдельных органов в соответствии с их местом и назначением в государственном механизме и политической системе общества <144>. Поэтому применительно к сфере управления можно согласиться с определением функции органов исполнительной власти как содержательной характеристики управленческих действий, которые может, должен и обязан осуществлять соответствующий орган для достижения стоящих перед ним целей и задач, чем конкретно он должен заниматься <145>.
———————————
<143> Там же. С. 61.
<144> Там же. С. 63.
<145> См.: Конин Н.М. Административное право России. М.: Юристъ, 2004. С. 104.
В качестве функций исполнительной власти можно выделить следующие:
— функцию осуществления государственного административного принуждения за нарушение правил управления;
— разрешительную функцию, связанную с выдачей органами государственной власти, их должностными лицами разрешений (лицензий) на осуществление определенного вида деятельности и конкретных действий юридическим лицам и гражданам;
— регистрационную функцию, выражающуюся в регистрации актов, документов, прав, объектов;
— функцию управления государственным имуществом, состоящую в осуществлении полномочий собственника в отношении имущества, в том числе и переданного государственным унитарным предприятиям, казенным предприятиям и государственным учреждениям, а также управления находящимися в государственной собственности акциями открытых акционерных обществ;
— функцию по оказанию государственных услуг, понимаемую как осуществление органами исполнительной власти услуг, имеющих исключительную общественную значимость и оказываемых на установленных законодательством условиях неопределенному кругу лиц.
Данные функции характеризуют основные направления и пределы воздействия исполнительной власти на общественные отношения. Однако сами по себе названные функции не являются окончательными критериями организационного проектирования публичных администраций. Эти виды деятельности реализуются в различных правовых формах, в соответствии с которыми и строится система государственного управления.
Основными структурными звеньями исполнительной власти выступают федеральные министерства, федеральные службы, федеральные агентства, государственные комитеты.
Различие между этими органами обусловлено разницей используемых юридических форм. Федеральное министерство занимается выработкой государственной политики и нормативно-правовым регулированием в установленной сфере деятельности. В этой сфере деятельности оно не вправе осуществлять правоприменительные функции, кроме случаев, устанавливаемых указами Президента РФ.
В свою очередь, федеральные службы и федеральные агентства являются органами, занимающимися правоприменительной деятельностью. Они не вправе осуществлять нормативно-правовое регулирование, кроме случаев, устанавливаемых указами Президента РФ.
Разграничение органов исполнительной власти на органы нормотворческие и правоприменительные обусловлено рядом обстоятельств. Во-первых, важно не допускать необоснованного усиления исполнительной власти в механизме разделения властей. Такого рода децентрализация управленческих полномочий не дает возможности исполнительным органам трансформироваться в административно-командную систему, связанную узковедомственными интересами. Во-вторых, такое положение снижает возможности произвольного вмешательства властей в жизнь общества, функционирование организаций, развитие третьего сектора. Отделение нормотворческих структур от правоприменительных снижает уровень усмотрения органов и должностных лиц при принятии решений. Правоприменительные органы должны руководствоваться теперь не собственным усмотрением, а нормативной базой, разработанной министерствами. Сами министерства как нормотворческие институты не сумеют воспользоваться плодами своей деятельности, так как им запрещена правоприменительная деятельность. Исключение составляет право отменять противоречащие федеральному законодательству решения федеральных агентств, федеральных служб, если иной порядок отмены не установлен федеральным законом.
Мы видим, что правовое регулирование выступает фактором построения системы исполнительной власти на федеральном уровне, что не может не сказаться на процессе организации исполнительной власти в регионах, так как федеральная и региональная власть функционирует на схожих принципах.
2. Пределы нормотворческой деятельности органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации.
Нормотворческая деятельность исполнительной власти субъектов Федерации — деятельность на основе и во исполнение законов. Органы исполнительной власти субъектов Российской Федерации принимают нормативные правовые акты на основе законов двух видов: законов субъектов Федерации и федеральных законов, принятых по вопросам совместного ведения Российской Федерации и ее субъектов. Пределы подзаконного правового регулирования органами исполнительной власти субъектов Российской Федерации могут устанавливаться тремя способами.
Во-первых, в самих законодательных актах устанавливаются пределы подзаконного правового регулирования. Определяются те сферы общественных отношений, которые могут быть урегулированы только законом. Федеральный закон «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации» в ст. 5 «Основные полномочия законодательного (представительного) органа государственной власти субъекта Российской Федерации» перечисляет те общественные отношения, которые могут быть урегулированы только законом субъекта Российской Федерации. Следовательно, данные отношения не могут быть предметом нормативных актов исполнительной власти субъектов Федерации.
Во-вторых, в самих законах могут содержаться нормы, предписывающие исполнительной власти регионов принять те или иные акты и осуществить процесс правового регулирования. Так, ст. 12 Федерального закона «О государственной гражданской службе» закрепляет положение, согласно которому квалификационные требования к профессиональным знаниям и навыкам, необходимым для исполнения должностных обязанностей, устанавливаются нормативным актом государственного органа с учетом его задач и функций.
При этом возможна альтернативная отсылка либо к законодательному, либо к подзаконному регулированию. Статья 10 вышеуказанного Закона устанавливает, что реестр должностей государственной гражданской службы субъекта Российской Федерации утверждается законом или иным нормативным правовым актом этого субъекта.
В-третьих, орган исполнительной власти осуществляет правовое регулирование по собственному усмотрению, но с обязательным условием, что такое регулирование не должно противоречить тому закону, на основе которого оно проводится. При этом подзаконное правовое регулирование может быть первичным в том случае, если отсутствует закон субъекта Федерации либо федеральный закон. Акты органов исполнительной власти субъектов Федерации после принятия законов, регулирующих предмет данных актов, должны быть приведены в соответствие с указанными законами.
Особняком стоит вопрос о соотношении нормативных актов исполнительной власти субъектов Федерации с актами федеральных органов исполнительной власти.
Статья 22 Федерального закона «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации» закрепляет определенную иерархию правового регулирования в России. Устанавливается, что высшее должностное лицо субъекта Российской Федерации на основании и во исполнение Конституции РФ, федеральных законов, нормативных актов Президента РФ, постановлений Правительства Российской Федерации, конституции (устава) и закона субъекта Российской Федерации издает указы (постановления) и распоряжения. Акты высшего должностного лица и акты высшего исполнительного органа государственной власти субъекта Российской Федерации не должны противоречить Конституции РФ, федеральным законам, принятым по предметам ведения Российской Федерации и предметам совместного ведения Российской Федерации и ее субъектов, указам Президента РФ, постановлениям Правительства РФ, конституции (уставу) и законам субъекта Российской Федерации.
Такого рода формулировки представляются не совсем корректными. Акты органов исполнительной власти субъектов Федерации не могут противоречить федеральным законам, принятым по предметам ведения Российской Федерации на основе этих законов и указов Президента РФ и постановлений Правительства РФ. Ведь требование непротиворечивости означает возможность принятия данного вида нормативных актов. В то же время по предметам ведения Российской Федерации органы власти ее субъектов не могут осуществлять нормативно-правовое регулирование. Исключение составляют случаи делегирования федеральных полномочий на региональный уровень.
В то же время указ Президента РФ и постановления Правительства РФ не могут быть приняты по вопросам, находящимся в ведении субъектов Российской Федерации. Следовательно, соотнесение юридической силы нормативных актов исполнительной власти субъектов Российской Федерации с актами федеральной исполнительной власти возможно лишь при правовом регулировании отношений, находящихся в совместном ведении. В то же время в тексте Конституции РФ в ряде нормативных актов, принимаемых по предметам совместного ведения Российской Федерации и ее субъектов, нормативные правовые акты Президента РФ и Правительства РФ не упоминаются. В перечне данных актов сразу после федеральных законов идут законы и иные нормативные правовые акты субъектов Федерации.
Поэтому представляется, что кроме случаев передачи федеральных государственных полномочий, нормативные акты исполнительной власти субъектов Федерации и нормативные акты федеральных органов исполнительной власти не могут соотноситься по юридической силе, так как принадлежат к разным иерархическим структурам нормативно-правового регулирования.
3. Формы правового регулирования исполнительной власти регионов.
Подзаконные акты (нормативные правовые акты органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации) можно классифицировать по различным основаниям.
В зависимости от субъектов нормотворчества и юридической силы можно выделить указы, постановления, приказы. Указы с нормативным содержанием принимаются президентами республик, находящихся в составе Российской Федерации. Постановления принимаются высшими органами исполнительной власти, а также высшими должностными лицами субъектов Российской Федерации.
Приказ принимается руководителем государственного органа. Данная классификация призвана отразить место субъекта нормотворчества в иерархии исполнительной власти, его место и роль в системе государственного управления.
Особенностями предмета и метода административно-правового регулирования отличаются положения, правила, инструкции.
Представляется верной позиция В.М. Манохина, который классифицирует положения на предметные и органические. Органические положения регулируют статус органа или его структурного подразделения, а предметные положения — группу однородных отношений в рамках какой-либо отрасли правового регулирования <146>. К органическим относятся положения об органах власти (министерствах, департаментах, главных управлениях). Аналогом органического положения применительно к организациям (предприятиям и учреждениям) выступают уставы организаций. Уставы содержат цели, задачи, функции, формы и методы деятельности данных организаций.
———————————
<146> См.: Манохин В.М. Организация правотворческой деятельности в субъектах Российской Федерации. Саратов, 2002. СГАП. С. 161 — 162; Он же. Порядок формирования органов государственного управления. М., 1963. С. 31.
В качестве примера предметного положения можно привести положение о лицензировании того или иного вида деятельности. Предметные положения в основном регламентируют те или иные направления деятельности исполнительной власти и адресованы, прежде всего, самим органам исполнительной власти.
Правила представляют собой нормативно-правовой акт, содержащий требования организационного характера, адресованные организациям и населению. Органы исполнительной власти устанавливают правила, но субъектом их реализации выступают не наделенные властными полномочиями участники общественных отношений. Исполнительная власть берет на себя бремя надзора за соблюдением этих правил (правила торговли, правила бытового обслуживания). Разницу между положением и правилом можно сформулировать следующим образом: положение власть принимает для себя, а правила адресует другим субъектам.
Инструкции предназначены для конкретизации правового регулирования достаточно узкой группы общественных отношений, которые нет смысла урегулировать в рамках положения или правила. В основном инструкции носят либо внутриорганизационный, либо процессуальный характер.
Следует отметить, что и правила, и положения, и инструкции могут использоваться как внутриорганизационные акты при функционировании невластных коллективных субъектов (предприятий и учреждений).
Мы рассмотрели наиболее часто встречающиеся в практической деятельности подзаконные акты органов исполнительной власти. Иногда в литературе выделяют еще такие подзаконные акты, как регламенты (регламентирующие процедуру проведения тех или иных мероприятий), реестры (перечни должностей, видов деятельности и т.д.).
4. Субъекты подзаконного нормативно-правового регулирования.
Если анализ Конституции РФ, федеральных законов, указов Президента РФ позволяет нам составить более или менее целостное представление о системе федеральных органов исполнительной власти, то применительно к системе органов исполнительной власти субъектов этого сказать нельзя. Следует согласиться с О.Ю. Ереминой в том, что анализ регионального законодательства показывает, что субъекты Российской Федерации в нормативно-правовых актах иногда упоминают о существовании системы органов исполнительной власти субъектов РФ. Но, как правило, единого акта, который бы определял состав элементов этой системы, за редким исключением, нет <147>. Поэтому достаточно трудно определить общий подход к предоставлению полномочий исполнительной власти на осуществление правового регулирования, используемый в регионах России.
Представляется, что приоритетную роль в осуществлении подзаконного правового регулирования в субъектах Федерации играют их высшие должностные лица и высшие исполнительные органы. Это логично, так как перечисленные институты публичной власти выступают органами общей компетенции в системе исполнительной власти и в силу этого несут основное бремя обязанности проведения правового регулирования.
———————————
<147> См.: Еремина О.Ю. Система органов исполнительной власти субъекта Российской Федерации // Журн. рос. права. 2005. N 11. С. 41.
Кроме того, не исключается и некоторая аналогия со структурой федеральных органов исполнительной власти, где основные обязанности по правовому регулированию, помимо органов общей компетенции, несут министерства. Такие органы субъектов Федерации, как министерства, департаменты, главные управления, тоже уполномочены на подзаконное правовое регулирование.
Представляется, что органы, осуществляющие контрольно-надзорные функции (комиссии и инспекции), выступают только в качестве правоприменительных органов и не должны осуществлять правового регулирования в контролируемой сфере общественных отношений.
studfiles.net
3.2. Нормативно-правовое регулирование,
осуществляемое органами исполнительной власти
субъектов Российской Федерации
Полномочия субъектов Российской Федерации в сфере правового регулирования реализуются в ходе исполнительно-распорядительной деятельности их органов исполнительной власти. Нормативно-правовое регулирование, осуществляемое органами исполнительной власти субъектов Федерации, — важнейшее направление реализации полномочий субъектов Российской Федерации. Акты исполнительной власти составляют значительный объем в структуре регионального законодательства. Данный вид нормативно-правового материала характеризуется определенными признаками, отражающими место и роль исполнительной власти регионов в обеспечении правового воздействия на общественные отношения.
1.Место нормотворческой деятельности органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации в механизме власти субъектов Федерации.
Нормотворческая деятельность является одной из юридических форм осуществления функций исполнительной власти и в силу этого выступает критерием построения системы органов исполнительной власти.
Модернизация государственного управления на современном этапе в России связана с проведением административной реформы. Важный вклад в развитие административной реформы внес УказПрезидента РФ N 314 от 9 марта 2004 г. «О системе и структуре федеральных органов исполнительной власти» <140>.
———————————
<140> См.: СЗ РФ. 2004. 15 марта. N 11. Ст. 945.
Ранее традиционным критерием построения федеральной исполнительной власти выступал функциональный принцип. Если мы возьмем УказПрезидента РФ от 14 августа 1996 г. «О системе федеральных органов исполнительной власти» <141>, то увидим, что перечень органов исполнительной власти и их полномочия были обусловлены стоящими перед ними задачами и осуществляемыми функциями. Так, министерство ранее определялось как федеральный орган исполнительной власти, проводящий государственную политику и осуществляющий управление в установленных отраслях или сферах государственной деятельности, а также координирующий в установленных федеральным законодательством случаях деятельность в этой сфере иных федеральных органов исполнительной власти. Государственные комитеты РФ и федеральные комиссии России являлись федеральными органами исполнительной власти, осуществляющими на коллегиальной основе межотраслевую координацию по вопросам, отнесенным к их ведению, а также функциональное регулирование в определенной сфере деятельности. Федеральные службы, российские агентства и федеральные надзоры России были органами, созданными для осуществления специальных функций в установленных сферах ведения.
———————————
<141> См.: СЗ РФ. 1996. N 34. Ст. 4081.
На несколько ином принципе основывается проводимая ныне административная реформа. Система органов исполнительной власти формируется не столько по функциональному принципу, сколько в зависимости от юридических форм осуществления государственных функций. Под правовыми формами осуществления функций государства понимается однородная по своим внешним признакам (характеру и юридическим последствиям) деятельность государственных органов, связанная с изданием юридических актов <142>. К правовым формам относят правотворческую и правоприменительную деятельность государственных органов.
———————————
<142> См.: Байтин М.И. Формы осуществления функций государства // Теория государства и права / Под ред. Матузова Н.И., Малько А.В. С. 76.
Следует отметить, что сами функции исполнительной власти производны от функций государства. В теории государства и права функции государства рассматриваются как основные направления внутренней и внешней деятельности государства, в которых выражаются и конкретизируются его классовая и общечеловеческая сущность и социальное назначение <143>. Однако важно отличать функции государства и функции органов государства. Функции органов государства можно определить как реализацию компетенции, прав и обязанностей отдельных органов в соответствии с их местом и назначением в государственном механизме и политической системе общества <144>. Поэтому применительно к сфере управления можно согласиться с определением функции органов исполнительной власти как содержательной характеристики управленческих действий, которые может, должен и обязан осуществлять соответствующий орган для достижения стоящих перед ним целей и задач, чем конкретно он должен заниматься <145>.
———————————
<143> Там же. С. 61.
<144> Там же. С. 63.
<145> См.: Конин Н.М. Административное право России. М.: Юристъ, 2004. С. 104.
В качестве функций исполнительной власти можно выделить следующие:
— функцию осуществления государственного административного принуждения за нарушение правил управления;
— разрешительную функцию, связанную с выдачей органами государственной власти, их должностными лицами разрешений (лицензий) на осуществление определенного вида деятельности и конкретных действий юридическим лицам и гражданам;
— регистрационную функцию, выражающуюся в регистрации актов, документов, прав, объектов;
— функцию управления государственным имуществом, состоящую в осуществлении полномочий собственника в отношении имущества, в том числе и переданного государственным унитарным предприятиям, казенным предприятиям и государственным учреждениям, а также управления находящимися в государственной собственности акциями открытых акционерных обществ;
— функцию по оказанию государственных услуг, понимаемую как осуществление органами исполнительной власти услуг, имеющих исключительную общественную значимость и оказываемых на установленных законодательством условиях неопределенному кругу лиц.
Данные функции характеризуют основные направления и пределы воздействия исполнительной власти на общественные отношения. Однако сами по себе названные функции не являются окончательными критериями организационного проектирования публичных администраций. Эти виды деятельности реализуются в различных правовых формах, в соответствии с которыми и строится система государственного управления.
Основными структурными звеньями исполнительной власти выступают федеральные министерства, федеральные службы, федеральные агентства, государственные комитеты.
Различие между этими органами обусловлено разницей используемых юридических форм. Федеральное министерство занимается выработкой государственной политики и нормативно-правовым регулированием в установленной сфере деятельности. В этой сфере деятельности оно не вправе осуществлять правоприменительные функции, кроме случаев, устанавливаемых указами Президента РФ.
В свою очередь, федеральные службы и федеральные агентства являются органами, занимающимися правоприменительной деятельностью. Они не вправе осуществлять нормативно-правовое регулирование, кроме случаев, устанавливаемых указами Президента РФ.
Разграничение органов исполнительной власти на органы нормотворческие и правоприменительные обусловлено рядом обстоятельств. Во-первых, важно не допускать необоснованного усиления исполнительной власти в механизме разделения властей. Такого рода децентрализация управленческих полномочий не дает возможности исполнительным органам трансформироваться в административно-командную систему, связанную узковедомственными интересами. Во-вторых, такое положение снижает возможности произвольного вмешательства властей в жизнь общества, функционирование организаций, развитие третьего сектора. Отделение нормотворческих структур от правоприменительных снижает уровень усмотрения органов и должностных лиц при принятии решений. Правоприменительные органы должны руководствоваться теперь не собственным усмотрением, а нормативной базой, разработанной министерствами. Сами министерства как нормотворческие институты не сумеют воспользоваться плодами своей деятельности, так как им запрещена правоприменительная деятельность. Исключение составляет право отменять противоречащие федеральному законодательству решения федеральных агентств, федеральных служб, если иной порядок отмены не установлен федеральным законом.
Мы видим, что правовое регулирование выступает фактором построения системы исполнительной власти на федеральном уровне, что не может не сказаться на процессе организации исполнительной власти в регионах, так как федеральная и региональная власть функционирует на схожих принципах.
2. Пределы нормотворческой деятельности органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации.
Нормотворческая деятельность исполнительной власти субъектов Федерации — деятельность на основе и во исполнение законов. Органы исполнительной власти субъектов Российской Федерации принимают нормативные правовые акты на основе законов двух видов: законов субъектов Федерации и федеральных законов, принятых по вопросам совместного ведения Российской Федерации и ее субъектов. Пределы подзаконного правового регулирования органами исполнительной власти субъектов Российской Федерации могут устанавливаться тремя способами.
Во-первых, в самих законодательных актах устанавливаются пределы подзаконного правового регулирования. Определяются те сферы общественных отношений, которые могут быть урегулированы только законом. Федеральный закон «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации» в ст. 5″Основные полномочия законодательного (представительного) органа государственной власти субъекта Российской Федерации» перечисляет те общественные отношения, которые могут быть урегулированы только законом субъекта Российской Федерации. Следовательно, данные отношения не могут быть предметом нормативных актов исполнительной власти субъектов Федерации.
Во-вторых, в самих законах могут содержаться нормы, предписывающие исполнительной власти регионов принять те или иные акты и осуществить процесс правового регулирования. Так, ст. 12Федерального закона «О государственной гражданской службе» закрепляет положение, согласно которому квалификационные требования к профессиональным знаниям и навыкам, необходимым для исполнения должностных обязанностей, устанавливаются нормативным актом государственного органа с учетом его задач и функций.
При этом возможна альтернативная отсылка либо к законодательному, либо к подзаконному регулированию. Статья 10вышеуказанного Закона устанавливает, что реестр должностей государственной гражданской службы субъекта Российской Федерации утверждается законом или иным нормативным правовым актом этого субъекта.
В-третьих, орган исполнительной власти осуществляет правовое регулирование по собственному усмотрению, но с обязательным условием, что такое регулирование не должно противоречить тому закону, на основе которого оно проводится. При этом подзаконное правовое регулирование может быть первичным в том случае, если отсутствует закон субъекта Федерации либо федеральный закон. Акты органов исполнительной власти субъектов Федерации после принятия законов, регулирующих предмет данных актов, должны быть приведены в соответствие с указанными законами.
Особняком стоит вопрос о соотношении нормативных актов исполнительной власти субъектов Федерации с актами федеральных органов исполнительной власти.
Статья 22Федерального закона «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации» закрепляет определенную иерархию правового регулирования в России. Устанавливается, что высшее должностное лицо субъекта Российской Федерации на основании и во исполнениеКонституцииРФ, федеральных законов, нормативных актов Президента РФ, постановлений Правительства Российской Федерации, конституции (устава) и закона субъекта Российской Федерации издает указы (постановления) и распоряжения. Акты высшего должностного лица и акты высшего исполнительного органа государственной власти субъекта Российской Федерации не должны противоречитьКонституцииРФ, федеральным законам, принятым по предметам ведения Российской Федерации и предметам совместного ведения Российской Федерации и ее субъектов, указам Президента РФ, постановлениям Правительства РФ, конституции (уставу) и законам субъекта Российской Федерации.
Такого рода формулировки представляются не совсем корректными. Акты органов исполнительной власти субъектов Федерации не могут противоречить федеральным законам, принятым по предметам ведения Российской Федерации на основе этих законов и указов Президента РФ и постановлений Правительства РФ. Ведь требование непротиворечивости означает возможность принятия данного вида нормативных актов. В то же время по предметам ведения Российской Федерации органы власти ее субъектов не могут осуществлять нормативно-правовое регулирование. Исключение составляют случаи делегирования федеральных полномочий на региональный уровень.
В то же время указ Президента РФ и постановления Правительства РФ не могут быть приняты по вопросам, находящимся в ведении субъектов Российской Федерации. Следовательно, соотнесение юридической силы нормативных актов исполнительной власти субъектов Российской Федерации с актами федеральной исполнительной власти возможно лишь при правовом регулировании отношений, находящихся в совместном ведении. В то же время в тексте КонституцииРФ в ряде нормативных актов, принимаемых по предметам совместного ведения Российской Федерации и ее субъектов, нормативные правовые акты Президента РФ и Правительства РФ не упоминаются. В перечне данных актов сразу после федеральных законов идут законы и иные нормативные правовые акты субъектов Федерации.
Поэтому представляется, что кроме случаев передачи федеральных государственных полномочий, нормативные акты исполнительной власти субъектов Федерации и нормативные акты федеральных органов исполнительной власти не могут соотноситься по юридической силе, так как принадлежат к разным иерархическим структурам нормативно-правового регулирования.
3. Формы правового регулирования исполнительной власти регионов.
Подзаконные акты (нормативные правовые акты органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации) можно классифицировать по различным основаниям.
В зависимости от субъектов нормотворчества и юридической силы можно выделить указы, постановления, приказы. Указы с нормативным содержанием принимаются президентами республик, находящихся в составе Российской Федерации. Постановления принимаются высшими органами исполнительной власти, а также высшими должностными лицами субъектов Российской Федерации.
Приказ принимается руководителем государственного органа. Данная классификация призвана отразить место субъекта нормотворчества в иерархии исполнительной власти, его место и роль в системе государственного управления.
Особенностями предмета и метода административно-правового регулирования отличаются положения, правила, инструкции.
Представляется верной позиция В.М. Манохина, который классифицирует положения на предметные и органические. Органические положения регулируют статус органа или его структурного подразделения, а предметные положения — группу однородных отношений в рамках какой-либо отрасли правового регулирования <146>. К органическим относятся положения об органах власти (министерствах, департаментах, главных управлениях). Аналогом органического положения применительно к организациям (предприятиям и учреждениям) выступают уставы организаций. Уставы содержат цели, задачи, функции, формы и методы деятельности данных организаций.
———————————
<146> См.: Манохин В.М. Организация правотворческой деятельности в субъектах Российской Федерации. Саратов, 2002. СГАП. С. 161 — 162; Он же. Порядок формирования органов государственного управления. М., 1963. С. 31.
В качестве примера предметного положения можно привести положение о лицензировании того или иного вида деятельности. Предметные положения в основном регламентируют те или иные направления деятельности исполнительной власти и адресованы, прежде всего, самим органам исполнительной власти.
Правила представляют собой нормативно-правовой акт, содержащий требования организационного характера, адресованные организациям и населению. Органы исполнительной власти устанавливают правила, но субъектом их реализации выступают не наделенные властными полномочиями участники общественных отношений. Исполнительная власть берет на себя бремя надзора за соблюдением этих правил (правила торговли, правила бытового обслуживания). Разницу между положением и правилом можно сформулировать следующим образом: положение власть принимает для себя, а правила адресует другим субъектам.
Инструкции предназначены для конкретизации правового регулирования достаточно узкой группы общественных отношений, которые нет смысла урегулировать в рамках положения или правила. В основном инструкции носят либо внутриорганизационный, либо процессуальный характер.
Следует отметить, что и правила, и положения, и инструкции могут использоваться как внутриорганизационные акты при функционировании невластных коллективных субъектов (предприятий и учреждений).
Мы рассмотрели наиболее часто встречающиеся в практической деятельности подзаконные акты органов исполнительной власти. Иногда в литературе выделяют еще такие подзаконные акты, как регламенты (регламентирующие процедуру проведения тех или иных мероприятий), реестры (перечни должностей, видов деятельности и т.д.).
4. Субъекты подзаконного нормативно-правового регулирования.
Если анализ КонституцииРФ, федеральных законов, указов Президента РФ позволяет нам составить более или менее целостное представление о системе федеральных органов исполнительной власти, то применительно к системе органов исполнительной власти субъектов этого сказать нельзя. Следует согласиться с О.Ю. Ереминой в том, что анализ регионального законодательства показывает, что субъекты Российской Федерации в нормативно-правовых актах иногда упоминают о существовании системы органов исполнительной власти субъектов РФ. Но, как правило, единого акта, который бы определял состав элементов этой системы, за редким исключением, нет <147>. Поэтому достаточно трудно определить общий подход к предоставлению полномочий исполнительной власти на осуществление правового регулирования, используемый в регионах России.
Представляется, что приоритетную роль в осуществлении подзаконного правового регулирования в субъектах Федерации играют их высшие должностные лица и высшие исполнительные органы. Это логично, так как перечисленные институты публичной власти выступают органами общей компетенции в системе исполнительной власти и в силу этого несут основное бремя обязанности проведения правового регулирования.
———————————
<147> См.: Еремина О.Ю. Система органов исполнительной властисубъекта Российской Федерации // Журн. рос. права. 2005. N 11. С. 41.
Кроме того, не исключается и некоторая аналогия со структурой федеральных органов исполнительной власти, где основные обязанности по правовому регулированию, помимо органов общей компетенции, несут министерства. Такие органы субъектов Федерации, как министерства, департаменты, главные управления, тоже уполномочены на подзаконное правовое регулирование.
Представляется, что органы, осуществляющие контрольно-надзорные функции (комиссии и инспекции), выступают только в качестве правоприменительных органов и не должны осуществлять правового регулирования в контролируемой сфере общественных отношений.
studfiles.net
61. Виды и способы правового регулирования
Правовое регулирование — это целенаправленное воздействие на поведение людей и общественные отношения с помощью правовых (юридических) средств. Нельзя считать правовым регулированием воздействие, осуществляемое неюридическими средствами (воздействие на сознание через СМИ, путём пропаганды, агитации). Конечная цель правового регулирования — создание системы упорядоченных общественных отношений.
В зависимости от наличия /отсутствия/ у субъектов общественных отношений возможности определять конкретный вариант своего поведения:
Централизованное (императивное) правовое регулирование — отсутствие у субъекта такой возможности. Наибольшее распространение такой вид правового регулирования получил в публичном праве.
Децентрализованное (диспозитивное) правовое регулирование — общественные отношения предоставляют субъекту возможность самостоятельно конкретизировать своё поведение.
В зависимости от используемых юридических средств выделяют виды правового регулирования:
1. Нормативное (общее) правовое регулирование — основное средство урегулирования — юридические нормы. Оно осуществляется с помощью правовых норм, или нормативно-правовых актов. Пример. Уголовный кодекс – закон с его помощью осуществляют общее нормативное правовое регулирование.
2. Индивидуальное (поднормативное, казуальное) правовое регулирование — это деятельность субъектов по разрешению вопросов, относящихся к сфере правового регулирования на основе свободного усмотрения, но в пределах очерченных законом, основное юридическое средство — индивидуальный акт. Приговор это уже индивидуально-правовой акт, с его помощью осуществляется поднормативное индивидуальное правовое регулирование.
Особенности такого правового регулирования заключаются в следующем: 1. Этот вид правового регулирования основан на принятии участниками общественных отношений собственных решений, в которых они выражают свою волю и интерес. 2. Предполагается свободное усмотрение субъектов, но оно не должно противоречить действующим юридическим нормам и принципам. 3. Осуществляется в тех ситуациях, которые не определены в юридических нормах однозначно (существует выбор поведения) или вообще не урегулируются.
Правовое регулирование может быть:
Односторонне властным – вертикальным. Приговор суда или закон это односторонне властное вертикальное правовое регулирование.
Договорным, автономным. В международном праве международный договор является главным источником права, а не нормативно-правовой акт. Субъекты международного права (суверенные государства) должны между собой договариваться. Здесь превалирует договорное горизонтальное регулирование.
С точки зрения территориальных пределов можно выделить несколько уровней, видов правового регулирования. В России это федеральное правовое регулирование, правовое регулирование на уровне субъектов РФ, на уровне местного самоуправления и локальное.
В РТ республиканское, муниципальное и локальное правовое регулирование.
Способы правового регулирования. Выделяют два метода – способа правового регулирования: императивный и диспозитивный. Гражданско-правовой это диспозитивный метод правового регулирования. А в административном праве – это административно-правовой императивный способ правового регулирования. Кроме этого выделяют такие способы: дозволение (дозволительный способ), правовой запрет, ограничение, обязывание, поощрение – основные способы правового регулирования. Например уполномочивающие нормы связаны с таким способом, как дозволение.
Правовое регулирование подразделяется на виды в зависимости от способа взаимосвязи субъектов:
Автономное правовое регулирование — при таком правовом регулировании прямо не затрагиваются интересы других лиц, и не требуется их волеизъявление (к примеру, правомерное поведение лица). Роль государства заключается в установлении масштаба свободы.
Координационное (договорное) индивидуальное правовое регулирование — участники правоотношений определяют варианты своего поведения путём заключения договора.
Субординационное индивидуальное правовое регулирование — имеет место в процессе правоприменительной деятельности, при таком регулировании один из субъектов обладает властью.
studfiles.net
2. Нормативно-правовое регулирование
И ОРГАНИЗАЦИЯ АУДИТОРСКОЙ ДЕЯТЕЛЬНОСТИ
2.1. Органы регулирования и субъекты осуществления аудиторской деятельности
Одним из необходимых условий обеспечения качественного ведения аудиторской деятельности аудиторскими организациями и индивидуальными аудиторами является наличие органов, осуществляющих ее государственное регулирование.
Совокупность органов регулирования и субъектов осуществления аудиторской деятельности в Российской Федерации представлены на рисунке 3.
Рис. 3. Органы регулирования и субъекты осуществления аудиторской деятельности в Российской Федерации
Рассмотрим основные функции, права и обязанности, порядок создания и функционирования органов регулирования и субъектов осуществления аудиторской деятельности в Российской Федерации.
Общее руководство аудиторской деятельностью в России осуществляет Президент РФ. В частности, им подписан Федеральный закон «Об аудиторской деятельности» от 30 декабря 2008 г. № 307-ФЗ.
Правительство РФ вносит свой вклад в регулирование аудиторской деятельности посредством утверждения федеральных правил (стандартов) аудиторской деятельности. Так, в период с сентября 2002 г. по ноябрь 2008 г. постановлениями Правительства РФ утверждено 34 ФПСАД.
Постановлением Правительства РФ от 06.02.2002 г. № 80 «О вопросах государственного регулирования аудиторской деятельности в Российской Федерации» Министерство финансов Российской Федерации (далее – Минфин России) определено уполномоченным федеральным органом исполнительной власти, осуществляющим государственное регулирование аудиторской деятельности в Российской Федерации.
В соответствии со ст. 15 ФЗ № 307 Минфин России выполняет следующие функции государственного регулирования аудиторской деятельности:
1) выработка государственной политики в сфере аудиторской деятельности;
2) нормативно-правовое регулирование в сфере аудиторской деятельности, в том числе утверждение федеральных стандартов аудиторской деятельности, а также принятие в пределах своей компетенции иных нормативных правовых актов, регулирующих аудиторскую деятельность;
3) ведение государственного реестра саморегулируемых организаций аудиторов, а также контрольного экземпляра реестра аудиторов и аудиторских организаций;
4) анализ состояния рынка аудиторских услуг в РФ;
5) иные предусмотренные ФЗ № 307 функции. В частности, по ст. 22 Минфин России осуществляет государственный контроль (надзор) за деятельностью саморегулируемых организаций аудиторов.
В целях обеспечения общественных интересов в ходе осуществления аудиторской деятельности при Минфине России создан совет по аудиторской деятельности, который осуществляет следующие функции:
1) рассматривает вопросы государственной политики в сфере аудиторской деятельности;
2) рассматривает проекты федеральных стандартов аудиторской деятельности и иных нормативных правовых актов, регулирующих аудиторскую деятельность, и рекомендует их к утверждению уполномоченным федеральным органом;
3) одобряет порядок разработки проектов федеральных стандартов аудиторской деятельности, правила независимости аудиторов и аудиторских организаций и кодекс профессиональной этики аудиторов, определяет области знаний, из которых устанавливается перечень вопросов, предлагаемых претенденту на квалификационном экзамене;
4) оценивает деятельность саморегулируемых организаций аудиторов по осуществлению внешнего контроля качества работы аудиторских организаций, аудиторов и при необходимости дает рекомендации по совершенствованию этой деятельности;
5) вносит на рассмотрение уполномоченного федерального органа предложения о порядке осуществления уполномоченным федеральным органом по контролю и надзору внешнего контроля качества работы аудиторских организаций;
6) рассматривает обращения и ходатайства саморегулируемых организаций аудиторов в сфере аудиторской деятельности и вносит соответствующие предложения на рассмотрение уполномоченного федерального органа;
7) осуществляет в соответствии с ФЗ № 307 и Положением о совете по аудиторской деятельности иные функции, необходимые для поддержания высокого профессионального уровня аудиторской деятельности в общественных интересах [39].
Состав совета по аудиторской деятельности определяется в соответствии с п. 5 ст. 16 ФЗ № 307 и утверждается руководителем уполномоченного федерального органа. В целях подготовки решений совета по аудиторской деятельности создается его рабочий орган, состав которого регламентируется п. 13 ст. 16 ФЗ № 307 и утверждается уполномоченным федеральным органом.
Требования к составу совета по аудиторской деятельности и его рабочего органа представлены в таблице 5.
Заседания совета по аудиторской деятельности созываются председателем совета по мере необходимости, но не реже одного раза в три месяца. Заседание считается правомочным, если на нем присутствуют не менее двух третей членов совета. Решения совета по аудиторской деятельности принимаются простым большинством голосов членов совета, участвующих в его заседании [39].
Положение о совете по аудиторской деятельности и положение о рабочем органе совета по аудиторской деятельности утверждаются Минфином России.
Сведения о деятельности совета по аудиторской деятельности и его рабочего органа должны быть открытыми и общедоступными.
Право осуществлять аудиторскую деятельность в РФ с 1 января 2010 года дает членство в саморегулируемой организации аудиторов.
Основным законодательным актом, регламентирующим деятельность саморегулируемых организаций (далее – СРО), является Федеральный закон «О саморегулируемых организациях» от 1 декабря 2007 г. № 315-ФЗ [43].
Таблица 5
Состав совета по аудиторской деятельности и его рабочего органа
Совет по аудиторской деятельности | Рабочий орган совета |
1) 10 представителей пользователей БФО, в том числе председатель совета; 2) два представителя Минфина России, в том числе секретарь совета; 3) один представитель федерального органа исполнительной власти, осуществляющего функции по выработке государственной политики и нормативно-правовому регулированию в сфере развития предпринимательской деятельности; 4) один представитель федерального органа исполнительной власти, осуществляющего функции по принятию нормативных правовых актов, контролю и надзору в сфере финансовых рынков; 5) один представитель Центрального банка РФ; 6) два представителя от саморегулируемых организаций аудиторов. Ограничение: членами совета не могут быть члены рабочего органа совета, за исключением представителей Минфина РФ | 1) Руководители постоянно действующих коллегиальных органов управления и другие представители всех СРОА; 2) руководитель единой аттестационной комиссии; 3) представители Минфина РФ; 4) представители научной и педагогической общественности. Ограничение: число представителей СРОА в рабочем органе совета должно составлять не менее 70% общего числа членов рабочего органа |
Саморегулируемая организация аудиторов – это некоммерческая организация, созданная на условиях членства в целях обеспечения условий осуществления аудиторской деятельности [39].
Данная некоммерческая организация включается в государственный реестр СРОА при условии ее соответствия требованиям ст. 17 ФЗ № 307, представленным на рисунке 4.
Рис. 4. Требования к созданию саморегулируемой организации аудиторов
Саморегулируемая организация аудиторов не может являться членом другой СРОА. В коллегиальном органе управления СРОА не менее одной пятой числа членов этого органа должны составлять независимые члены.
Некоммерческая организация приобретает статус СРОА с даты ее включения в государственный реестр СРОА, ведение которого осуществляется Минфином России.
Функции, права и обязанности СРО, общие для сфер предпринимательской деятельности, где введен механизм саморегулирования, определены Федеральным законом «О саморегулируемых организациях». СРОА, наряду с общими требованиями, реализует специфические функции, права и обязанности, определенные ФЗ № 307 (табл. 6).
Таблица 6
Специфические функции, права и обязанности саморегулируемой организации аудиторов
Функции | Права | Обязанности |
1) Разрабатывает и утверждает стандарты аудиторской деятельности СРОА; 2) принимает правила независимости аудиторов и аудиторских организаций; 3) принимает кодекс профессиональной этики аудиторов; 4) разрабатывает проекты ФПСАД; 5) участвует в разработке проектов стандартов в области бухгалтерского учета и БФО; 6) организует прохождение аудиторами обучения по программам повышения квалификации | 1) Устанавливает в отношении членов СРОА дополнительные к требованиям ФЗ № 307 требования, обеспечивающие их ответственность при осуществлении аудиторской деятельности; 2) разрабатывает и устанавливает дополнительные к мерам ФЗ № 307 меры дисциплинарного воздействия на членов СРОА за нарушение ими требований ФЗ № 307, стандартов аудиторской деятельности, правил независимости аудиторов и аудиторских организаций, кодекса профессиональной этики аудиторов; 3) организовывает профессиональное обучение лиц, желающих заниматься аудиторской деятельностью | 1) Участвует в создании, включая финансирование, и деятельности единой аттестационной комиссии; 2) сообщает в Минфин России об изменениях в сведениях о СРОА; 3) сообщает в Минфин России о дополнительных к требованиям, установленным ФПСАД, требованиях, предусмотренных СРОА в своих стандартах, а также о дополнительных требованиях, включенных в принятые ею правила независимости и кодекс профессиональной этики аудиторов; 4) представляет в Минфин России отчет об исполнении СРОА, ее членами требований законодательства РФ об аудиторской деятельности; 5) подтверждает соблюдение аудиторами-членами СРОА требования об обучении по программам повышения квалификации; 6) представляет в Минфин России, уполномоченный федеральный орган по контролю и надзору и совет по аудиторской деятельности по их запросам копии решений органов управления и специализированных органов СРОА; 7) оказывает содействие представителям совета по аудиторской деятельности в ознакомлении с деятельностью СРОА |
В отношении СРОА проводится обязательный аудит годовой БФО аудиторской организацией, являющейся членом другой СРОА.
Субъектами осуществления аудиторской деятельности в РФ выступают аудиторские организации и индивидуальные аудиторы.
В соответствии со ст. 3 ФЗ № 307 аудиторская организация – коммерческая организация, являющаяся членом одной из СРОА.
Коммерческая организация приобретает право осуществлять аудиторскую деятельность с даты внесения сведений о ней в реестр аудиторов и аудиторских организаций СРОА, членом которой такая организация является. Если сведения не внесены в реестр аудиторов и аудиторских организаций в течение трех месяцев с даты внесения записи о ней в Единый государственный реестр юридических лиц, то коммерческая организация не вправе использовать в своем наименовании слово «аудиторская», а также производные слова от слова «аудит» [39].
В ст. 4 ФЗ № 307 указано, что аудитор – это физическое лицо, получившее квалификационный аттестат аудитора и являющееся членом одной из СРОА.
Физическое лицо признается аудитором с даты внесения сведений о нем в реестр аудиторови аудиторских организаций [39].
Аудитор, являющийся работником аудиторской организации на основании трудового договора между ним и аудиторской организацией, вправе участвовать в осуществлении аудиторской организацией аудиторской деятельности, а также в оказании прочих, связанных с аудиторской деятельностью услуг [39].
В ст. 1 п. 6 ФЗ № 307 указано, что индивидуальный аудитор – индивидуальный предприниматель, осуществляющие аудиторскую деятельность.
Подразумевается, что индивидуальный аудитор – это физическое лицо, получившее квалификационный аттестат аудитора, являющееся членом одной из СРОА, зарегистрировавшееся в качестве индивидуального предпринимателя.
В соответствии с п. 4 ст. 4, индивидуальный аудитор вправе осуществлять аудиторскую деятельность, а также оказывать прочие, связанные с аудиторской деятельностью услуги, если иное не предусмотрено ФЗ № 307.
Права и обязанности аудиторской организации, индивидуального аудитора определены ст. 13 ФЗ № 307. Знание своих прав и строгое выполнение обязанностей обеспечивает отсутствие претензий со стороны контролирующих органов и аудируемых лиц.
При проведении аудита аудиторская организация, индивидуальный аудитор вправе:
1) самостоятельно определять формы и методы проведения аудита на основе ФПСАД, а также количественный и персональный состав аудиторской группы, проводящей аудит;
2) исследовать в полном объеме документацию, связанную с финансово-хозяйственной деятельностью аудируемого лица, а также проверять фактическое наличие любого имущества, отраженного в этой документации;
3) получать у должностных лиц аудируемого лица разъяснения и подтверждения в устной и письменной форме по возникшим в ходе аудита вопросам;
4) отказаться от проведения аудита или от выражения своего мнения о достоверности БФО в аудиторском заключении в случаях:
а) непредоставления аудируемым лицом всей необходимой документации;
б) выявления в ходе аудита обстоятельств, оказывающих либо способных оказать существенное влияние на мнение аудиторской организации, индивидуального аудитора о достоверности БФО аудируемого лица;
5) страховать ответственность за нарушение договора оказания аудиторских услуг и (или) ответственность за причинение вреда имуществу других лиц в результате осуществления аудиторской деятельности;
6) осуществлять иные права, вытекающие из договора оказания аудиторских услуг [39].
В ФЗ № 307 определены следующие обязанности аудиторской организации, индивидуального аудитора при проведении аудита:
1) предоставлять по требованию аудируемого лица обоснования замечаний и выводов аудиторской организации, индивидуального аудитора, а также информацию о своем членстве в СРОА;
2) передавать в срок, установленный договором оказания аудиторских услуг, аудиторское заключение аудируемому лицу, лицу, заключившему договор оказания аудиторских услуг;
3) обеспечивать хранение документов (копий документов), получаемых и составляемых в ходе проведения аудита, в течение не менее пяти лет после года, в котором они были получены и (или) составлены;
4) исполнять иные обязанности, вытекающие из договора оказания аудиторских услуг [39].
Аудируемые лица вправе требовать от аудиторской организации, индивидуального аудитора соблюдения своих прав, но при этом должны исполнять и свои обязанности (ст. 14 ФЗ № 307).
При проведении аудита аудируемое лицо, лицо, заключившее договор оказания аудиторских услуг, вправе:
1) требовать и получать от аудиторской организации, индивидуального аудитора обоснования замечаний и выводов аудиторской организации, индивидуального аудитора, а также информацию о членстве аудиторской организации, индивидуального аудитора в СРОА;
2) получать от аудиторской организации, индивидуального аудитора аудиторское заключение в срок, установленный договором оказания аудиторских услуг;
3) осуществлять иные права, вытекающие из договора оказания аудиторских услуг [39].
При проведении аудита аудируемое лицо, лицо, заключившее договор оказания аудиторских услуг, обязано:
1) содействовать аудиторской организации, индивидуальному аудитору в своевременном и полном проведении аудита, создавать для этого соответствующие условия, предоставлять необходимую информацию и документацию, давать по устному или письменному запросу аудиторской организации, индивидуального аудитора исчерпывающие разъяснения и подтверждения в устной и письменной форме, а также запрашивать необходимые для проведения аудита сведения у третьих лиц;
2) не предпринимать каких бы то ни было действий, направленных на сужение круга вопросов, подлежащих выяснению при проведении аудита, а также на сокрытие (ограничение доступа) информации и документации, запрашиваемых аудиторской организацией, индивидуальным аудитором. Наличие в запрашиваемых аудиторской организацией, индивидуальным аудитором для проведения аудита информации и документации сведений, содержащих коммерческую тайну, не может являться основанием для отказа в их предоставлении;
3) своевременно оплачивать услуги аудиторской организации, индивидуального аудитора в соответствии с договором оказания аудиторских услуг, в том числе в случае, когда аудиторское заключение не согласуется с позицией аудируемого лица, лица, заключившего договор оказания аудиторских услуг;
4) исполнять требования ФПСАД и ФСАД и иные обязанности, вытекающие из договора оказания аудиторских услуг [39].
studfiles.net
33. Нормативное регулирование, его свойства и роль в жизни общества. Разновидности нормативного регулирования.
Нормативное регулирование — особая форма деятельности общества, направленная на создание, реализацию и обеспечение различного рода общих правил (норм) поведения людей, с целью упорядочения их отношений и достижения стабильности в обществе.
Если объединение деятельности различных людей и их общностей ради достижения совместных целей осуществляется через систему власти, то упорядочение отношений — через систему нормативного регулирования. Власть и нормативное регулирование обеспечивают выражение и согласование общих интересов различных субъектов общественной жизни, стабильность их отношений и создают необходимые условия для прогрессивного развития.
Нормативное регулирование заключается в выработке социальных норм (масштабов, образцов поведения), отражающих типичные формы общественных отношений, реализации их в деятельности субъектов общественной жизни и обеспечении принудительными мерами в случае отклонения от установленного нормой правила.
В зависимости от характера создаваемых общих правил поведения (норм), механизма их реализации и средств обеспечения выделяются несколько основных видов нормативного регулирования:
традиционное, которое осуществляется путем формирования и реализации в обществе обычаев и традиций — правил, складывающихся в результате многократного повторения, отбора и исполнения в силу привычки наиболее рациональных форм поведения людей в их обыденной жизни;
моральное, которое осуществляется путем выработки и реализации главным образом в сфере личностных отношений системы нравственных принципов (представлений общества, его социальных групп о добре и зле, справедливости и несправедливости), обеспечиваемых силой общественного мнения;
корпоративное, которое осуществляется путем создания и реализации внутриорганизационных норм различного рода общественных объединений, обеспечиваемых их авторитетом;
правовое, которое осуществляется путем создания и реализации — права, системы особых правил поведения, регулирующих наиболее значимые для общества отношения и обеспечиваемых авторитетом и силой государственной власти.
Различные виды нормативного регулирования взаимосвязаны и дополняют друг друга. В целом нормативное регулирование, обеспечивая стабильность отношений и возможность принуждения в случае отклонения поведения людей от нормы, создает необходимый для деятельности всех субъектов социальной жизни общественный порядок.
34. Право и правовое регулирование.
Правовое регулирование — разновидность нормативного регулирования, через которое общество путем создания и реализации особых социальных норм — права, формирует в наиболее значимых отношениях правопорядок, обеспеченный государственной властью.
В основе возникновения и существования правового регулирования лежит та же причина, что и государственной власти — формирование социально разнородного общества с многообразными и противоречивыми интересами его субъектов. Эти интересы и соответствующее им поведение людей не могут быть упорядочены посредством традиционного или морального регулирования, которые обеспечивают общественный порядок в социально однородных структурах. Для поддержания стабильности в новых условиях общество создает особую разновидность нормативного регулирования — правовое регулирование.
Цель правового регулирования общая с другими видами нормативного регулирования — подчинить поведение людей общим правилам и обеспечить тем самым стабильность общественных отношений. Вместе с тем, в отличие от традиционного и морального, правовое регулирование:
обеспечивает стабильность жизненно важных для общества в целом отношений;
осуществляется через особую группу социальных норм — право;
непосредственно связано с государством и гарантируется им.
Право — система особых правил поведения (юридических норм), выражающих официально признанную волю гражданского общества, направленную на создание в общественных отношениях порядка, позволяющего согласованно реализовать основные интересы субъектов социальной жизни.
По содержанию право представляет собой созданную в обществе систему юридических норм, обладающих особыми признаками, отличающими их от других социальных норм. К ним относятся: общеобязательность, формальная определенность, государственная защищенность.
Сущность права — это общая воля всех субъектов социальной жизни, направленная на выражение, закрепление и беспрепятственное осуществление их основных интересов. Однако в праве выражает себя не всякая воля гражданского общества, а только официально признанная, т. е. поддержанная государственной властью.
Социальное назначение права — установить гармонию, баланс этих интересов, не допустить их столкновения друг с другом, а при возникновении противоречий — определить нормальные способы согласования интересов и разрешения конфликтов.
Результатом воздействия права на сознание и волю людей является создание правопорядка, составляющего ядро, основную часть общественного порядка. Благодаря правопорядку могут нормально реализоваться признанные обществом и допустимые для него интересы отдельных личностей, общностей людей, их организаций и государства.
studfiles.net