Соотношение местного управления и местного самоуправления – 1. Понятие, юридическая природа и сущность местного самоуправления. Соотношение понятий «местное самоуправление» и «местное управление»

Соотношение государственной власти и местного самоуправления

Сходства государственной власти и местного самоуправления

Эффективное функционирование управления на государственном и муниципальном уровне обеспечивается взаимодействием органов государственного управления с органами муниципального управления.

Среди специалистов в сфере государственного и муниципального управления не существует единого взгляда на содержание взаимодействия государственного и муниципального управления.

Между местным самоуправлением и государством имеется много общего. И государственное управление, и муниципальное управление представляют собой формы народовластия.

Как гласит Конституция РФ в статье 3 именно народ осуществляет либо непосредственную власть, либо власть, опосредованную органами государственного управления и местного самоуправления.

Государственное и муниципальное управление включается в систему публичной власти, поскольку ориентировано на службу совокупным интересам общества и государства.

Муниципальное управление в качестве формы публичной власти обладает определенными чертами, присущими и государственной власти. К числу таких черт относятся:

1. наличие у органов муниципального управления властных полномочий, необходимых для осуществления деятельности;
2. наличие возможности и права на издание нормативно-правовых актов в пределах своей компетенции;
3. обязательность исполнения изданных нормативно-правовых актов;
4. возможность применения санкций за неисполнение изданных нормативно-правовых актов;
5. наличие аппарата, посредством которого реализуется система властных полномочий;
6. универсальность;
7. наличие функций специфического характера. К примеру, деятельность по формированию и исполнению муниципального бюджета, установлению и отмене местных налогов и сборов и так далее.

Ролевое соотношение государственного управления и местного самоуправления

Соотношение государственного управления и местного самоуправления характеризуется распределением ролей между ними. Так, государственному управлению принадлежит ведущая роль, местное самоуправление при этом является ведомым.

Данное утверждение характеризуется следующими постулатами:

• во-первых, необходимость подтверждения статуса местного самоуправления в Конституции страны и федеральном законодательстве, обусловленная требованиями Европейской Хартии местного самоуправления;
• во-вторых, возложение на государство роли гаранта существования и функционирования местного самоуправления;
• в-третьих, гарантированность государством права на судебную защиту в системе местного самоуправления;
• в-четвертых, ограниченность самостоятельности органов муниципального управления при решении местных вопросов направленностью и содержанием общегосударственной политики. Государственные органы управления активно вовлекаются органы муниципального управления в реализацию государственных планов и программ во всех сферах жизнедеятельности;
• в-пятых, возможность наделения органов муниципального управления отдельными государственными полномочиями;
• в-шестых, государство определяет состав полномочий местного самоуправления. Соответственно государство обладает правом изменения этого состава. Специалисты характеризуют этот феномен следствием невозможности органов муниципального управления определять собственную компетенцию.

Как результат, между местным самоуправлением и государственной властью существует прочная взаимосвязь. Местное самоуправление находится в прямой зависимости от государственной власти, в подчинении ей и установленных ею законодательных рамках. При этом законодательство ограничивает возможность применения государственных властных полномочий по отношению к органам муниципального управления.

Органы местного самоуправления осуществляют активное взаимодействие с органами государственного управления относительно вопросов, сочетающих тройной интерес: со стороны государства, со стороны отдельного субъекта федерации и со стороны муниципального образования. В основе взаимодействия местного самоуправления и государственной власти находятся такие принципы как законность, охрана независимости муниципального управления, добровольность, учет общих интересов и взаимной ответственности.

В основе взаимодействия органов государственного и муниципального управления находится соблюдение требований федерального, регионального законодательства и уставов муниципальных образований.

Любые договорные отношения и соглашения между органами государственной власти и местным самоуправлением должны носить добровольный характер. Взаимодействие органов государственного и муниципального управления осуществляется в следующих формах:

• во-первых, в форме договоров;
• во-вторых, в форме соглашений;
• в-третьих, в форме государственно-муниципальных учреждений и организаций, нацеленных на решение общих задач и реализацию общих функций.

Данные формы взаимодействия органов государственного и муниципального управления не предполагают взаимную передачу полномочий.

Замечание 1

Обеспечение эффективного взаимодействия органов государственного и муниципального управления осуществляется посредством создания совместных консультативных, координационных, совещательных, иных рабочих групп, действующих на постоянной или временной основе, с целью выработки рекомендаций по тем или иным вопросам.

Федеральные и региональные органы государственного управления обладают определенными полномочиями в сфере местного самоуправления. Примером таких полномочий является, в частности, определение принципиальных основ осуществления местного самоуправления в Российской Федерации, установленные федеральным законодательством; правовое регулирование деятельности органов местного самоуправления; наличие контрольных полномочий; наличие возможности смещения должностных лиц местного самоуправления с должности и так далее.

spravochnick.ru

О соотношении понятий «Местное управление», «Местное самоуправление», «Муниципальное управление» Текст научной статьи по специальности «Государство и право. Юридические науки»

МЕСТНОЕ

САМОУПРАВЛЕНИЕ

А.В. Лангинен

О СООТНОШЕНИИ ПОНЯТИЙ «МЕСТНОЕ УПРАВЛЕНИЕ», «МЕСТНОЕ САМОУПРАВЛЕНИЕ», «МУНИЦИПАЛЬНОЕ УПРАВЛЕНИЕ»

В современном государстве управление местными делами, а именно, решение общественно-значимых, в том числе государственных, задач на определенной части территории страны (например, территориально-административной единицы) может осуществляться двумя способами:

а) посредством представительных и исполнительных органов, выбираемых местным населением;

б) посредством назначаемых правительством или главой государства государственных органов и должностных лиц.

В первом случае закон формально выделяет местное самоуправление в отдельную от государства систему. Примером может служить система местного управления, действующая в США, Великобритании, некоторых странах Британского Содружества. Во втором случае местные органы входят в систему государственного управления и в иерархию органов государственной власти. И в том и в другом варианте местное управление фактически включено, интегрировано в систему государственного управления. Поскольку государство является носителем суверенитета, местное самоуправление, даже если оно формально отделено от государства, регулируется законами, издаваемыми государственным законодательным органом. Государство в любой момент может узаконить действующие формы местного самоуправления либо изменить формы его осуществления, свернуть местное самоуправление (на всей территории государства или на ее части, временно или окончательно) и вновь ввести в действие в абсолютно новых формах.

Именно государство законодательно определяет цели, формы, ресурсы, границы (территориальные и иные) местного самоуправления, о чем свидетельствует Конституция или закон о местном самоуправлении любого современного государства. Все полномочия в области местного самоуправления даны государством и закреплены не добровольным договором граждан, а законом, общеобязательным к исполнению. Объектом местного самоуправления являются общественные отношения на данной территории. Органы местного самоуправления и формы непосредственного волеизъявления граждан (выборы, местный референдум, общие собрания) предстают в качестве механизма, посредством которого решается часть государственных задач на данной территории.

Но в отличие от центрального государственного управления, местное самоуправление осуществляется не государственными служащими или органами государственной власти, а при помощи местных сообществ и образуемых ими органов. Местное самоуправление имеет некоторую финансовую самостоятельность. Оно самостоятельно в той мере, в какой: а) финансируется из средств населения (местные налоги, сборы) и б) должностные лица и депутаты представительных органов действуют на общественных началах (отличаются этим от государственных служащих).

С другой стороны, местные органы, если они избираются самим населением, обладают определенными свойствами, общими с государственными органами, например, легитимностью, т.е. признанием большинством граждан, их поддержкой, и государство при регулировании деятельности местных органов, определении их компетенции, полномочий, выделении финансовых ресурсов не может не считаться с этим. Нормативные акты, изданные органами местного самоуправления, общеобязательны к исполнению на данной территории, и в повседневной деятельности установить различие между таким актом и государственным законом или подзаконным актом трудно.

Для характеристики данной сферы существуют два понятия, которые являются базовыми в зарубежном законодательстве и исследовательской литературе:

— местное управление,

— местное самоуправление.

В России термин «местное управление» в нормативных актах не используется, вместо него употребляется понятие «территориальное государственное управление» или «государственное управление на местах». Так, федеральные органы исполнительной власти и органы исполнительной власти субъектов федерации для осуществления государственных полномочий на определенной территории (части территории, находящейся в их компетенции) создают собственные территориальные подразделения (управления, отделы и пр.)1.

Чтобы выявить особенности структуры и функционирования системы местного самоуправления в современном государстве, надо раскрыть эти понятия и определить, как они соотносятся друг с другом. Возможны два подхода к данному вопросу.

А. Местное управление — это деятельность государственных органов и служащих на местах; местное самоуправление — это деятельность органов, формируемых местным населением. Следовательно, это две разные системы, функционирующие на одной и той же территории независимо друг от друга, в пределах своей компетенции:

местное управление ^ местное самоуправление ^

Но в таком случае в некоторых странах, например, в Великобритании, США, Канаде, Австралии, ЮАР, местное управление отсутствует как таковое: там нет государственных органов, которые осуществляли бы государственные полномочия на уровне территориально-административных единиц, хотя в законодательстве используется именно термин «местное управление» (local government)2.

Б. Местное самоуправление и местное управление соотносятся как часть и целое, другими словами, местное управление включает в себя два элемента:

— государственное управление на местах, осуществляемое государственными органами и должностными лицами;

— местное самоуправление, осуществляемое органами, ответственными перед избирателями. Соотношение этих элементов, их взаимодействие различно в конкретных странах. На этом основании возможно выделение разных систем местного управления и местного самоуправления3.

На основе различий в соотношении и взаимодействии выделенных элементов в современной литературе выделяют две крупные системы местного самоуправления: англосаксонскую (Великобритания, США, Канада, Австралийский Союз, Новая Зеландия) и европейскую континентальную (Франция, Германия, страны Скандинавии и Восточной Европы). Помимо юридических особенностей критериями выделения этих систем являются:

— принципы регулирования полномочий органов местного самоуправления;

— соотношение местного самоуправления и государственного управления на местах;

— формы взаимодействия государства и органов местного самоуправления.

Можно утверждать, что особенностью стран с англосаксонской моделью управления является наличие преимущественно выборных местных органов управления, которые формируются населением и ответственны перед ним. В Великобритании и США на местном уровне отсутствуют должностные лица, назначаемые центральными органами. Наряду с представительным органом население избирает ряд должностных лиц (США). Выборный характер формирования местных органов означает их значительную децентрализацию и самостоятельность в принятии решений. Это объясняется тем, что местные представительные органы и главы исполнительных органов обладают легитимностью в глазах местного населения, базирующейся на выборах, народном голосовании. Представительные органы местного управления формально автономны в пределах своих полномочий, отсутствует прямое подчинение местных властей центральным органам. Центральная власть осуществляет косвенный контроль за органами местного управления через инспекции министерств и комиссаров парламента (Великобритания), а также суды.

Особенностью континентальной модели местного управления можно считать то, что в целом она является более централизованной, а принцип иерархии в ней выражен более четко. Местные органы в большей степени, чем в англосаксонской системе, зависят от органов центральной власти и контролируются ими более жестко. На местном уровне это выражается в сочетании прямого государственного управления и контроля за местными органами посредством назначаемых чиновников и собственно местного самоуправления (местных выборных органов власти). Наиболее последовательно эта особенность реализуется во французской и итальянской модели местного управления.

Во Франции действует трехуровневая система местного управления, административно-территориальными единицами страны являются: коммуна, департамент,

МЕСТНОЕ УПРАВЛЕНИЕ

□ Государственное управление

■ Местное самоуправление

регион. На всех трех уровнях местное управление включает самоуправление граждан посредством избираемых органов и деятельность представителей центральной власти. На уровне коммуны граждане избирают представительный орган — Совет коммуны, который из своих членов избирает мэра. Он является председателем Совета коммуны, т.е. главой местного самоуправления, и одновременно представителем государственной власти в коммуне, получающим жалование из государственного бюджета. Население департамента также избирает свой представительный орган — Генеральный совет департамента. Но представителем государства в административно-территориальной единице является префект — государственный чиновник, назначаемый Советом министров Франции. Префект региона также назначается правительством страны.

На двух уровнях местного управления государство осуществляет контроль за местными органами. На уровне коммуны эта функция возложена на мэра. На уровне департамента государственный контроль, представительские функции и государственные полномочия осуществляются префектом.

Значение понятия «местное самоуправления» и основные принципы его организации можно определить на материале нормативных правовых источников и научной литературы.

Само понятие «местное самоуправление» вводится в литературу сравнительно в XIX в., а в нормативных правовых источниках, например в конституциях, появляется еще позднее.

В Конституциях США и Великобритании, где фактически местное самоуправление существует сотни лет, отсутствуют нормы, которые закрепляли бы право граждан на местное самоуправление (self-government), т.е. государство не признает, что оно имеет место как форма общественного управления граждан, и ничего гражданам в данной сфере не гарантирует. Так, в основном законе США термины «местное управление» и «местное самоуправление» фактически не используются. Вопрос о них не отнесен законодателем к компетенции федерации и, таким образом, входит в компетенцию штатов4.

В государствах, где действующий основной закон был принят уже во второй половине ХХ в., «местное самоуправление» не только вводится как одно из понятий, характеризующих систему управления государством, ему посвящены целые разделы, главы и пр. (Конституции Испании, Италии, Японии, Швейцарии, Индии, КНР). В то же время в некоторых случаях вводимое понятие может быть не раскрыто в тексте основного закона (Конституция Франции)5. Конституция ФРГ вместо «местного самоуправления» содержит понятие «представительство» и гарантирует его гражданам в форме создания представительных органов на трех уровнях: земли, округа и общины, т.е. фактически приравнивает представительные органы местного самоуправления к представительным органам государственной власти субъекта федерации6.

Для Российской Федерации, как государства, входящего в Совет Европы и ратифицировавшего его нормативные акты, основными источниками введения и раскрытия понятия «местное самоуправление» являются Европейская хартия местного самоуправления7, Конституция и Федеральный закон №131-Ф3 «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации»8. В этих документах даются различные определения местного самоуправления.

Согласно Европейской хартии под местным самоуправлением (local self-government) понимается право и реальная способность органов местного самоуправления (local authorities) регламентировать значительную часть публичных дел и управлять ею, действуя в рамках закона, под свою ответственность и в интересах местного населения9.

В Российской Конституции читаем: «Местное самоуправление в Российской Федерации обеспечивает самостоятельное решение населением вопросов местного значения; владение, пользование и распоряжение муниципальной собственностью». Таким образом, исходя из текста данных нормативных документов, понятие «местное самоуправление» означает самостоятельную деятельность населения, связанную с а) вопросами местного значения; б) владением муниципальной собственностью. Конституцией определены функции местного самоуправления; в ст. 12 сформулирован основополагающий принцип местного самоуправления: органы местного самоуправления не входят в систему органов государственной власти — а также основные формы его реализации (референдум, выборы, выборные органы)10.

Вместе с тем, по прочтении соответствующих статей Конституции РФ возникают вопросы: что означает термин «муниципальный», как соотносятся понятия «муниципальный» и «местный», которые вводятся законодателем? Четкий ответ на вопрос не содержит ни Гражданский кодекс, ни федеральный закон, определяющий общие принципы местного самоуправления. Российское законодательство, точнее, нижестоящие по отношению к Конституции РФ нормативные правовые акты, не позволяют выяснить, как соотносятся рассматриваемые термины11. По логике законодателя — как синонимы?

В Российской Федерации создаются органы местного самоуправления, а собственность, которой они распоряжаются, называется муниципальной; граждане согласно Конституции обладают правом на местное самоуправление, а территориальные единицы всех возможных уровней и видов, в которых население осуществляет право, суть муниципальные образования, в которых создаются органы местного самоуправления.

В мировой практике понятие «муниципальный» имеет различные, но в каждом случае конкретные значения. «Муниципальный» происходит от слова «муниципалитет», т.е. изначально и прежде всего город, который пользуется правами на самоуправление, формирует для этого выборные органы, обладающие полномочиями, финансовыми ресурсами и собственностью, достаточными для того, чтобы осуществлять эти полномочия. Двух уровней муниципальных единиц нет ни в одном из упомянутых с статье государств. Варианты применения понятия различны. Рассмотрим некоторые из них.

А. В континентальных европейских странах (Франции, Италии, Испании, Швейцарии) и странах Латинской Америки (например, в Гватемале, Мексике) муниципалитет -один из уровней местного самоуправления, соответствующий низовым территориально-административным единицам, создаваемым как в городах, так и в сельских населенных пунктах. Так, государство Франция делится на регионы, регионы — на департаменты, департаменты — на коммуны или муниципалитеты. На каждом из обозначенных уровней создаются свои органы местного самоуправления. Во Франции различий (в полномочиях, финансовой основе, структуре местных органов) между муниципалитетом и коммуной нет. В некоторых небольших государствах Европы (Нидерланды, Скандинавские страны, Финляндия, Ирландская Республика) муниципалитет -единственный уровень местного самоуправления, допускаемый государством и соответствующий единицам, создаваемым населением и в городе, и в сельской местности. В Испании, Португалии, странах Латинской Америки в муниципалитет (municipio) могут быть объединены несколько населенных пунктов (коммун), как городских, так и сельских. В Латинской Америке это не более чем территориально-административная единица государственного управления (глава муниципалитета назначается правительством).

Б. В США, Австралии, Канаде, Великобритании, ЮАР муниципалитет есть городская единица местного самоуправления. В США, например, в понятие «муниципалитет»

входят такие единицы местного самоуправления, которые создаются на поселенческой основе: сити (city), бороу (borough), таун (town) — в противоположность единицам местного самоуправления, формируемым на территориальной основе: графствам (counties) и специальным округам12. Соответственно, полномочия, финансовая основа, права и обязанности такой муниципальной единицы могут быть разными. Никаких общих принципов для нее государством (федерацией) не установлено, указанные вопросы решаются государственными органами штата, иногда — в частном порядке (принимаются и действуют «городские хартии»).

В. Некоторые современные государства, например, ФРГ, Австрия, Исландия, страны Восточной Европы, страны Востока (Индия, КНР, Япония) благополучно обходятся без столь модного в современной России термина «муниципальный». В них используются идентичные понятия на государственном языке или языках, более соответствующие реальной структуре местного самоуправления, действующей в стране.

1 Постановление Правительства РФ №452 от 28.07.2005 г. «О типовом регламенте внутренней организации федеральных органов исполнительной власти». Ст. 9.1.

2 Local Government Act . 1992 // Местное самоуправление (управление) в зарубежных странах / под ред. проф. А.С. Прудникова. М.: Юнити, 2007.

3 Евдокимов В.Б., Старцев Я.Ю. Органы местного управления в США и Западной Европе. Екатеринбург: УрАГС, 1999.

4 Конституция США. Ст. I // Конституции зарубежных государств. М.: БЕК, 2000.

5 Конституция Французской Республики. Ст. 72-75 // Конституции зарубежных государств. М.: БЕК,

2000.

6 Конституция ФРГ. Ст. 28.

7 Европейская хартия местного самоуправления (ETS №122): принята в г. Страсбурге 15.10.1985 г., Федеральный закон №55-ФЗ от 11.04.1998 г.

8 Конституция Российской Федерации: принята всенародным голосованием 12 декабря 1993 г. М.: Юрид. лит., 1993; Федеральный закон №131-ФЗ от 06.10.2003 г. (ред. от 04.12.2006 г.) «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации».

9 Европейская хартия местного самоуправления. Ст. 3.

10 Конституция Российской Федерации. Ст. 130, 12.

11 Гражданский кодекс Российской Федерации. Ст. 124, 212; Федеральный закон №131-ФЗ от 06.10.2003 г. (ред. от 04.12.2006 г.) «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации». Ст. 2.

12 Municipality // Encyclopaedia Britannica. 2006. Deluxe Edition CD-Rom.

cyberleninka.ru

21. Местное самоуправление и его соотношение с государственным управлением

Местное самоуправление — форма осуществления народом своей власти, обеспечивающая в пределах, установленных национальным законодательством, самостоятельное и под свою ответственность решение населением непосредственно и (или) через органы местного самоуправления вопросов местного значения исходя из интересов населения с учетом исторических и иных местных традиций.

Такие «местные» вопросы население может решать непосредственно путем проведения местных референдумов, на общих собраниях, сходах, либо через органы местного самоуправления (муниципальные органы), которые формируются самим населением.

Граждане осуществляют местное самоуправление посредством участия в местных референдумах, муниципальных выборах, посредством иных форм прямого волеизъявления, а также через выборные и иные органы местного самоуправления.

Органы местного самоуправления (муниципальные органы) — это избираемые непосредственно населением и (или) образуемые представительным органом муниципального образования органы, наделенные собственными полномочиями по решению вопросов местного значения.

С одной стороны, муниципальные органы обладают отдельными государственно-властными полномочиями. Например, они вправе издавать муниципальные правовые акты, которые подлежат обязательному исполнению на всей территории муниципального образования, за неисполнение которых субъекты права несут ответственность в соответствии с действующим национальным законодательством.

Как и государственные органы, муниципальные органы занимаются управленческой деятельностью, государственная и муниципальная служба основывается на общих принципах (приоритет прав и свобод человека и гражданина, равный доступ граждан к государственной и муниципальной службе, законность, профессионализм и компетентность государственных и муниципальных служащих, их внепартийность и т. д.).

С другой стороны, общественные начала местного самоуправления проявляются в том, что эти органы создаются на основе непосредственного прямого волеизъявления населения и ему подотчетны, структура органов местного самоуправления определяется населением самостоятельно, их правовое положение закрепляется в соответствующих уставах. Население вправе заслушивать на местных сходах, собраниях отчеты депутатов и должностных лиц органов местного самоуправления. Государственные органы не вправе вмешиваться в деятельность органов местного самоуправления. Осуществление местного самоуправления органами государства и государственными должностными лицами не допускается.

22 Гражданское общество и правовое государство. Проблемы их формирования в России.

Правовое государство — это государство, где «царствует» правовой закон, а государственная власть ограничена требованиями демократического законодательства.

Среди признаков правового государства также выделяют:

• гарантированность и реальное обеспечение прав и свобод человека;

• взаимная ответственность государства и личности;

• разделение государственной власти на законодательную, исполнительную и судебную;

• демократизм осуществления государственной власти;

• ограничение государственной власти правом и некоторые другие.

Для того чтобы реально построить правовое государство необходимо множество условий — экономических, духовных, политических, правовых, социальных и т.д.

К важнейшим экономическим условиям относятся существование и функционирование рыночной экономики, наличие частной собственности, многоукладной системы хозяйствования.

Духовными условиями являются высокий уровень правосознания и правовой культуры населения, чувство уважения к достоинству и свободе человеческой личности, плюрализм идеологической жизни.

К политическим условиям можно отнести демократизм осуществления государственной власти, многопартийность, суверенитет народа. его реальное участие в решении общественных дел.

К правовым условиям относятся совершенство законодательства, четкость принципов административного и судебного процессов, правовое равенство, конституционное правосудие, недопустимость придания обратной силы закона, отмена смертной казни и т. д.

Важнейшим социальным условием существования правового государства является существование гражданского общества.

Следовательно, для того, чтобы заставить государственную власть подчиняться ею же изданным юридическим предписаниям нужна некая сила независимая от государства, которая могла бы поставить определенную преграду расширению и диктату государственной власти, гарантировать свободу личности в государственно организованном обществе, заставить государство выполнять существующие в обществе демократические «правила игры».

Такой силой и является гражданское общество.

Современные научные теории чаще всего фиксируют внимание на двух аспектах этой проблемы.

Во-первых, под гражданским обществом понимается такая часть общественной жизни, которая не контролируется государством. В этой сфере люди действуют свободно, автономно от государственной власти, обладают известной самостоятельностью в принятии решений.

Элементами гражданского общества в этом смысле являются семьи, домовладения, религиозные организации, негосударственные ассоциации (объединения потребителей, промышленников, творческие союзы и т. п.).

Во- вторых, гражданское общество определяется как определенная ступень развития общества, которая основана на определенных критериях взаимного сотрудничества и взаимодействия государства и общества в целом. По мнению большинства ученых такими критериями выступают демократия, свобода личности, господство права, гласность и т. п. Между двумя представленными позициями нет непреодолимой стены, напротив, они взаимно дополняют друг друга.

В настоящее время в России сложились факторы, направленные на становление в стране гражданского общества: • наличие зарождающегося среднего класса как социальной базы зрелого гражданского общества; • укрепляющееся осознание обществом необходимости опоры на собственные силы; • при всех сложностях российской действительности наличие достаточно высокого уровня социального оптимизма; • меняющаяся ментальность молодежи, как стратегического ресурса демократических преобразований в стране, субъективно ориентирующаяся на ценности рыночной экономики и открытого общества. Вместе с тем нельзя не видеть ряд проблем объективного и субъективного характера, которые создают трудности на пути демократизации страны, формирования в России зрелого гражданского общества. К проблемам объективного характера можно отнести: • новизну стоящих перед страной проблем и возникающие в этой связи возможные ошибки их решения; • разнородность социального, экономического, культурного уровней развития субъектов РФ, отрицательно влияющая на динамику всех процессов российского транзита; • отсутствие национальной идеи, которая могла бы интегрировать и консолидировать нацию на решение задач российского транзита, стать идейной основой для разработки новой системы ценностей; Но наиболее негативные последствия на процесс демократизации страны и формирование основ гражданского общества влияют проблемы субъективного характера. К ним можно отнести: • сложившуюся в стране корпоративно-бюрократическую коррумпированную государственность; • нарушение в стране принципов правового государства «равенства всех перед законом». Понятие «административный ресурс» в российском политическом процессе приобрел особый оттенок, который не свойствен ни одному государству, претендующему называться «правовым»; • реальное игнорирование политической элитой страны человека как цели, объекта и конечного результата проводимых в стране реформ. • отсутствие политической воли и профессионализма у верховной власти.  К числу дополнительных факторов и условий становления правового государства можно отнести следующие: преодоление правового нигилизма в массовом сознании; выработка высокой политико-правовой грамотности; появление действенной способности противостоять произволу; разграничение партийных и государственных функций; торжество политико-правового плюрализма; выработка нового правового мышления и правовых традиций.

studfiles.net

Теоретико-правовые аспекты соотношения местного самоуправления и местного управления Текст научной статьи по специальности «Государство и право. Юридические науки»

ЮРИДИЧЕСКИЕ НАУКИ

теоретико-правовые аспекты

соотношения местного

самоуправления и местного управления

Л.Т. Чихладзе,

кандидат юридических наук, доцент кафедры государственно-правовых дисциплин Московского Университета им. С.Ю. Витте, доцент кафедры конституционного и муниципального права Российского университета дружбы народов Научная специальность: 12.00.02 — конституционное право; конституционный судебный процесс;

муниципальное право E-mail: [email protected]

Аннотация. В статье рассматриваются проблемы с отношения местного самоуправления и местного управления. Обосновывается вывод о том, что местного самоуправления и местного управления, как в континентальной, так и в англосаксонской правовой системе сочетаются независимо от того, присутствует ли представитель центральной власти на местах или местное самоуправление осуществляется выборными органами власти. В любом случае, в той или иной стране, местное самоуправление осуществляется на основании собственных полномочий в интересах местного населения, тогда как местное управление функционирует в рамках обязательных или делегированных полномочии для удовлетворения государственного интереса.

Ключевые слова: местное самоуправление, местное управление, публичная власть, муниципальные органы власти, собственные полномочия органов местного самоуправления, делегированные полномочия, переданные полномочия, обязательные полномочия

Annotation. In article problems from the relation of local government and local management are considered. The conclusion that local government and local management, both in continental, and in Anglo-Saxon legal system are combined irrespective of is proved, whether there is a representative of the central local authorities or the local government is carried out by elective authorities. Anyway, in this or that country, the local government is carried out on the basis of own powers in interests of local population whereas local management functions within the limits of obligatory or delegated power for satisfaction of the state interest.

Keywords: local government, local management, the public power, municipal authorities, own powers of the local governments, the delegated powers, the delegated responsibility, obligatory powers

TEORETIKO-LEGAL ASPECTS OF A PARITY OF LOCAL GOVERNMENT AND LOCAL MANAGEMENT

L.T.Chihladze,

candidate of jurisprudence, the associate professor of state and legal disciplines of the Moscow University of S.Yu. Vitte, the associate professor of the constitutional and municipal law of the Russian university

offriendship of the people

Начиная с конца XVIII первой трети ХК века, в Великобритании и в ряде европейских стран с англосаксонской традицией права была сформирована система децентрализованного управления местными делами с преобладанием выборных органов власти, что отличало ее от модели местного самоуправления, сложившегося во Франции, Испании, Италии и Португалии, где были заложены основы административной опеки над институтами местного управления. В историографии по данному вопросу сложилась точка зрения, в основе которой лежал тезис о существенных различиях между этими двумя общественными явлениями, с учетом того, что местное управление осуществляется назначаемыми из центра государственными служащими, а местное самоуправление реализуется выборными органами, формируемыми населением [1. а9].

В современной концепции муниципального права данная теоретическая позиция разделяется не всеми: некоторые ученые считают подобную точку зрения некорректной. Как правило, это иллюстрируется на примере муниципального права Соединенного Королевства Великобритании и Северной Ирландии и других государств англосаксонской правовой традиции, где нет представителей центра на местах: получается, что в них «вообще нет местного управления как такового, поскольку здесь отсутствуют чиновники, назначаемые из центра на места» [2. а10]. Более правильным, по мнению российского исследователя местного управления А.И. Черкасова, «представляется не противопоставлять местное самоуправление местному управлению, а рассматривать их в соотношении как части к целому. Ведь местное управление — сложный и гибкий механизм и может включать в себя как государственную администрацию на местах, так и местные представительные органы (органы местного самоуправления). Именно в таком качестве местное управление входит в государственный механизм, обладая «значительной спецификой и самостоятельностью по сравнению с другими его элементами» [3х. 676].

Представляется, что особенность местного самоуправления заключается в наличии у муниципальных органов власти собственной легитимности, ибо они формируются непосредственно населением, либо при его участии, и действуют в рамках собственных полномочий. Такого рода полномочия, реализуются местными органами власти по своему усмотрению в зависимости от финансовых возможностей. Так, например, к полномочиям, составляющим местное самоуправление можно отнести: коммунальное жилищное строительство, ремонт домов, создание коммунально-бытовых предприятий, организация коммунального общественного

транспорта, поддержка и обслуживание социально незащищенных слоев населения, назначение из муниципальных средств доплат к пенсиям и пособиям, организация зрелищных мероприятий, развитие художественной самодеятельности, обеспечение работы спортивных площадок, бассейнов, театров, библиотек.

В отличие от местного самоуправления, местное управление осуществляется только в рамках обязательных или делегированных местным органам государственных полномочий. Обязательные полномочия осуществляются при участии и под контролем государства, поскольку государство, обладая суверенитетом и выступая верховным гарантом осуществления публичной власти на своей территории, обязывает органы самоуправления корректно выполнять определенный минимум компетенции. Самоуправляющиеся сообщества не вправе отказываться от выполнения этих полномочии, кроме специально оговоренных законом случаев, когда ввиду очевидной неспособности органов самоуправления справиться с соответствующими функциями отдельные компетенции могут быть переданы другому уровню самоуправления или государству.

Конституционное и муниципальное законодательство ряда стран выделяет так называемую делегированную (порученную) компетенцию местных органов, близкую по функциональному значению к обязательным полномочиям, то есть компетенцию, передаваемую им вышестоящими властями. И в одном, и в другом случае при передаче государственными органами части своих полномочий органам местного самоуправления сами вопросы, по которым осуществляется делегирование, продолжают оставаться в ведении государства. Однако в случае безусловной передачи органам местного самоуправления тех или иных функций на безотзывной основе, государственные органы теряют возможность адекватного воздействия на соответствующие сферы управления, за исключением тех случаев, которые связаны с нарушением действующего законодательства [4. а 158].

В Российской Федерации перечень вопросов, по которым возможно делегирование органам местного самоуправления государственных полномочий, более конкретно определен законом «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации». Так, согласно ч. 2 и 6 ст. 26 этого закона, к ним относятся вопросы: формирования и содержания архивных фондов субъекта федерации; предупреждение чрезвычайных ситуаций межмуниципального и регионального характера, стихийных бедствий, эпидемий и ликвидации их последствий; создания

и обеспечения охраны государственных природных заказников и памятников природы регионального значения; строительства и содержания автомобильных дорог общего пользования межмуниципального значения; социальной поддержки и социального обслуживания граждан пожилого возраста и инвалидов и т.д.

Механизм делегирования функций государственного управления органам местного самоуправления в Российской Федерации, несмотря на некоторое его несовершенство, все же находит комплексное отражение как в научной литературе, так и в региональном законодательстве. Включение государственных полномочий в компетенцию органов местного самоуправления, как показывает законотворческая практика, не требует специального механизма передачи. Соответственно, федеральный или региональный законодатель в подобном случае закрепляет в соответствующих законах государственные полномочия органов местного самоуправления. Так, наделение по ранее действующему законодательству органов местного самоуправления полномочиями по применению мер административной ответственности являлось формой включения государственных полномочии в компетенцию данных органов, которая не отражала таких необходимых для самого процесса передачи компонентов как субъект, то есть орган государства, от которого передаются полномочия, порядок, условия передачи и тому подобное.

К обязательным или делегированным полномочиям, как правило, относятся жизненно важные для местных сообществ вопросы, которым придается общегосударственное значение, в частности, поддержание общественного порядка и безопасности, организация дошкольного, начального и среднего образования населения, территориальное планирование, управление землепользованием, противопожарная охрана, водоснабжение, канализация, сброс сточных вод, утилизация коммунальных отходов, контроль за загрязнением окружающей среды, здравоохранение, эксплуатация санитарных учреждений, газо-электроснабжение, содержание дорог. Особенность обязательных или делегированных полномочий заключается в том, что самоуправляющиеся сообщества не имеют права отказываться от их исполнения в пределах своей компетенции, кроме специально оговоренных законом случаев, когда, ввиду очевидной неспособности органов местного самоуправления справиться с поставленными перед ними задачами, отдельные полномочия могут быть переданы другому уровню самоуправления или государству.

Сравнительно-правовой анализ опыта муниципального строительства в таких ведущих демокра-

тических государствах, как Великобритания и Соединенные Штаты, показал, что местное управление может осуществляться как с присутствием (романо-германская модель), так и без присутствия назначаемых из центра представителей государственной власти (англосаксонская модель). Более того, в европейских странах просматривается определенная тенденция сокращения собственно коммунальных дел и расширения обязательных, а также делегированных полномочий. Иными словами, появляются новые условия для обсуждения вопроса об интеграции местных органов в государственный механизм с целью приспособления их к решению задач, имеющих общегосударственное значение.

Обязательные и делегированные полномочия, в рамках которых осуществляется государственное управление и централизованный контроль, практически во всех странах выражаются в передаче таких функций, как сбор местных налогов, ведение статистики, призыв на военную службу и т.д. Делегирование осуществляется на основании закона и предусматривает передачу финансовых средств, необходимых для осуществления, переданных на местный уровень полномочий.

В рамках сравнительно-правового анализа нельзя не сказать, что важным нововведением закона № 131 «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» 6 октября 2003 года является конкретизация формы финансирования и осуществления переданных органам местного самоуправления государственных полномочий. Иными словами, местным бюджетам предоставляются субвенции из соответствующих бюджетов. Положения федерального законодательства, законов субъектов федерации, предусматривающих наделение органов местного самоуправления отдельными государственными полномочиями, вводятся в действие ежегодно соответствующими нормативными правовыми актами о бюджете на очередной финансовый год.

Как следствие этого, усиливается контроль со стороны государства, в том числе и контроль политического характера. Местные органы публичной власти должны не только соблюдать закон, но и действовать в соответствии с политическими приоритетами центрального правительства. Это становится главным аргументом, когда говорят о «стирании границ» между местным управлением и местным самоуправлением. В дополнение к сказанному, можно сослаться на мнение немецкого ученного Р. Гра-верта, исследовавшего проблемы местного самоуправления на примере Германии Р. Граверт считает, что «в современной Германии (как и в других странах) судьба местных органов власти как составных частей государства во многом зависит от поддерж-

ки со стороны последнего. Неразрывно связанные с налоговой и финансовой государственной системой, они, скорее, являются частью единого целого, чем независимыми территориальными единицами, и возможность что-либо предпринять на местном уровне больше зависит от общей ситуации в государстве, чем от специфических местных обстоятельств» [5. с. 40].

Исследуя эту проблему в рамках российского муниципального права, С.Г. Соловьев замечает, что «такая сильная зависимость системы местного самоуправления, как финансовая зависимость от органов государственной власти, в значительной мере определяет принципы и порядок формирования местного бюджета. В настоящее время любое муниципальное образование очень сильно зависит от финансовых источников, переданных в его распоряжение, и от выделения разнообразных средств бюджетного регулирования»[6.с. 51]. По мнению французского исследователя И. Мени, «за некоторыми исключениями, местная автономия в области финансов является иллюзией в современном мире»[7. с. 129].

Исходя из сказанного выше, можно сделать вывод, что делегированные полномочия, особенно в финансовой сфере, играют превалирующую роль в системе государственного управления на местах. Преобладание таких полномочий сохраняется в муниципальном законодательстве ряда стран постсоветского пространства. В таких условиях четкое законодательное разграничение между переданными и собственными полномочиями создает баланс во взаимоотношениях государства и органов местного самоуправления.

В научной литературе обсуждаются различные подходы к анализу взаимоотношений центральных и местных органов, и, вместе с тем, обосновывается необходимость эффективного контроля центра над местным управлением. По мнению А.И. Черкасова, «многие функции, осуществляемые местными властями, по своей сути носят общенациональный характер, и поэтому необходимо поддерживать хотя бы некоторые минимальные стандарты их реализации» [8. с. 118]. Государственный контроль в итоге призван гарантировать такое развитие местного управления, при котором оно бы «не стало государством в государстве, а решало свои задачи в рамках общегосударственных законов». [9. с.108]. С точки зрения единства властной конструкции, «надзор следует рассматривать как естественный противовес правам, которые гарантированы общинам». Контроль выступает, прежде всего «как корректива их права на самоуправление», направленная на обеспечение законности действия коммун и «гарантирование интересов государственного целого в связи

с особым интересом коммун»[10. с. 118].

В недавнем прошлом контроль центра за деятельностью местных органов осуществлялся преимущественно посредством так называемой «административной опеки», предполагавшей вступление в силу решений местных властей после их одобрения соответствующими государственными надзорными инстанциями. Специфика административной опеки заключалась в том, что одобрения соответствующих государственных инстанций могло и не последовать. В последние двадцать лет ХХ века в большинстве демократических стран административная опека фактически уступила место административному контролю, в рамках которого решения местных органов по вопросам их собственной компетенции могут быть оспорены лишь в судебном порядке, однако элементы административной опеки сохраняются в обязательных и делегированных полномочиях.

Новый подход к контролю получил закрепление в «Европейской хартии о местном самоуправлении», где в пункте 2 статьи 8 отмечается, что «любой административный контроль за деятельностью органов местного самоуправления должен, как правило, иметь целью соблюдение законности и конституционных принципов». В то же время «административный контроль может включать и контроль за целесообразностью, осуществляемый органами власти высшего уровня в случаях, когда речь идет о задачах, исполнение которых делегировано органам местного самоуправления».

В странах континентального права на местах до сих пор существует административный контроль, который осуществляют назначаемые из центра представители государственной власти. В странах с англосаксонской системой права нет представителей государства на местах, однако неизбежный контроль за органами местного самоуправления производится со стороны министерств. Кроме классических органов местного самоуправления, на местном уровне действует огромное количество отраслевых органов управления, чиновников, которых назначают вышестоящие организации. Это могут быть как правительственные департаменты (министерства), так и автономные центральные органы публичного управления.

Важная концептуальная особенность современной модели самоуправления в Российской Федерации, формируемой по закону «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» от 6 октября 2003 года, заключается в том, что впервые как за невыполнение переданных (делегированных) полномочий, так и в случае их ненадлежащего выполнения органы местного самоуправления несут ответственность по законо-

дательству Российской Федерации. Так, глава местной администрации, при наличии указанных выше оснований, может быть отрешен от должности независимо от того насколько эффективно он решает вопросы местного значения. Следовательно, подчеркивается приоритетный характер государственных полномочий в системе местного самоуправления. Тем самым, в рамках данных полномочий повышается государственный контроль, несмотря на то, что на территории Российской Федерации действуют только выборные органы местного самоуправления.

По справедливому замечанию А.А. Уварова, «нельзя не признать, что наличие прямых связей, возникающих между государственными и муниципальными органами при делегировании государственных полномочий, может при определенных обстоятельствах быть расценено как вмешательство в компетенцию местного самоуправления» [11.0.168]. Такая научная позиция обосновывается ч. 1 ст. 131 Конституции 1993 года, согласно которой структура органов местного самоуправления определяется населением самостоятельно. Поэтому вполне корректным выглядит вывод о том, что «указание на то, что именно тот, а не другой орган местного самоуправления должен осуществлять государственные полномочия, по сути дела будет ограничивать право муниципального образования на изменение структуры своих органов» [12.0.10].

В любом случае, в общем контексте исследования следует отметить, что «само правовое закрепление статуса местного самоуправления невозможно без опосредованного волеизъявления на это компетентных государственных органов. Очевидно и то, что как публичная власть местное самоуправления учреждено для решения тех дел, которыми ранее занимались государственные органы, но это не означает что эти дела перестали считаться государственными: они по-прежнему находятся в сфере интересов и политики государства» [13.0.15].

Говоря словами С.Г. Соловьева, подчеркнем, что «вычленение института муниципальной власти в качестве самостоятельного публично-властного правового института не свидетельствует об абсолютной самостоятельности данного правового образования от института государственной власти» [14.0.38].

В контексте исследования важно отметить, что и государственная власть, и органы местного самоуправления являются дополняющими друг друга формами народовластия, «то есть публичной власти народа». Поэтому их взаимосвязь, более того, взаимодействие — очевидно и во многом оправдано.

Сопоставляя различные точки зрения, характеризующие систему местного управления и систему местного самоуправления, можно прийти к выво-

ду, что многие авторы придерживаются дуалистической позиции, рассматривая местное управление как часть государственного механизма. Например, по мнению А.И. Черкасова, «местное управление является частью единой публичной администрации, децентрализованным и организационно обособленным элементом государственного механизма, зависимого от центра и выступающего в качестве административной организации по оказанию услуг населению в соответствии с общенациональными стандартами и общим политическим курсом центрального правительства» [15.0.21]. А.С. Автономов подчеркивает тот факт, что «в ХХ веке изменилось отношение к местному самоуправлению, что нашло отражение и в доктрине, и в законодательстве, и в правоприменительной практике. Стала очевидной взаимосвязь местного и центрального управления»

[16.0.189].

Вместе с тем необходимо признать, что, несмотря на финансовую, системную, территориальную и нормотворческую зависимость органов местного самоуправления от государственной власти, некорректно противопоставлять местное управление местному самоуправлению, как это делают некоторые исследователи, рассматривать самоуправление в качестве объекта административно-правового регулирования [17.0.76-78]. Тем более что «в законодательстве зарубежных стран, как правило, не зафиксировано включение местных органов в систему осуществления государственной власти, но в то же время обычно не закрепляется и противопоставление органов местного самоуправления» [18.0.189]. В противном случае, получилось бы, что отрицается существование предмета и метода правового регулирования муниципального права, как отрасли права. Сравнительно-правовой анализ собственных полномочий органов местного самоуправления в системе управления, в целом, подтверждает мысль о существовании муниципально-правовых отношений как в государствах с континентальной правовой системой, так и с англосаксонской.

Таким образом, налицо двойственная природа местного самоуправления, проистекающая из его взаимоотношений с системой государственной власти. В этой связи, нельзя не согласится с концептуальной точкой зрения К.Ф. Шеремета о том, что «действительная природа местного самоуправления состоит в том, что оно является, с одной стороны, аналогом центрального правительства, а с другой стороны — формой народовластия, которая обеспечивает реализацию прав граждан на местное самоуправление, а местному населению — возможность превращения своей воли в публичную власть» [19.0.49.].

Представляется очевидным сочетание местного

самоуправления и местного управления как в континентальной, так и в англосаксонской правовой системе, независимо от того, присутствует ли представитель центральной власти на местах или местное самоуправление осуществляется выборными органами власти. В любом случае, в той или иной стране, местное самоуправление осуществляется на основании собственных полномочий в интересах местного населения, тогда как местное управление функционирует в рамках обязательных или делегированных полномочии для удовлетворения государственного интереса.

Литература

1. Куфакова Н.А. Местное управление в буржуазных странах, освободившихся от колониальной зависимости. — М., 1969. Государственное право буржуазных стран и стран, освободившихся от колониальной зависимости: Учебник / Под. ред. И.П. Ильинского, М.А. Крутоголова. — М.: «Юридическая литература», 1979.

2. Черкасов А.И. Органы местного управления в зарубежных странах: сравнительное исследование.

— М.,1994.

3. Черкасов А.И. Местное управление и самоуправление: конституционные модели // Сравнительное конституционное право. — М.: Манускрипт, 1996.

4. Уваров А.А. Местное самоуправление в Российской Федерации. М.: Норма, 2005.

5. Граверт Р. Финансовая автономия органов местного самоуправления в ФРГ // Государство и право. 1992, №10.

6. Соловьев С.Г. Муниципально-властные институты в местном самоуправлении Российской Федерации. — СПб.: Издательство «Юридический центр Пресс», 2003. 7.Черкасов А. Сравнительное местное управление: теория и практика. М.: Издательская группа «ФОРУМ-ИНФРА-М», 1998.

8. Черкасов А.И. Сравнительное местное управление: теория и практика. М.: Издательская группа «ФОРУМ-ИНФРА-М», 1998.

9. Кнемайер Ф.Л. Организация местного самоуправления в Баварии (Основные структуры, особенности, недостатки) // Государство и право. — М., 1995. № 4. 10.Кнемайер Ф.Л. Организация местного самоуправления в Баварии (Основные структуры, особенности, недостатки) // Государство и право. — М., 1995. № 4.

11. Уваров А.А. Местное самоуправление в России. М.: Норма, 2005.

12. Сорокин С.П. Конституционно-правовые основы функционирования органов местного самоуправления в Российской Федерации. Автореф. дисс.. ..канд. юрид. наук. — М., 2004.

13. Уваров А.А. Местное самоуправление в России. М.: Норма, 2005.

14. Соловьев С.Г. Муниципально-властные институты в местном самоуправлении Российской Федерации. — СПб.: Издательство «Юридический центр Пресс», 2003.

15. Черкасов А. И. Сравнительное местное управление: теория и практика. М.: Издательская группа «ФОРУМ-ИНФРА-М», 1998.

16. Автономов А.С. Правовая антология политики: к построению системы категорий. — М.: ООО Фирма «Инфограф». 1999.

17. Штатина М.А. Местное самоуправление // Административное право зарубежных стран: Учебник / Под. ред. А.Н. Козырин и М.А. Штатина. — М.: Спарк, 2003.

18. Автономов А.С. Правовая антология политики. М.: Инфограф, 1999.

19. Шеремет К.Ф. Становление правовой базы местного самоуправления в Российской Федерации // Местное самоуправление: современный российский опыт законодательного регулирования. — М., 1998.

cyberleninka.ru

Соотношения местного самоуправления и государственного управления в Российской Федерации Текст научной статьи по специальности «Государство и право. Юридические науки»

только в пространстве, но и во времени. Человек живет в пространственно-временном континиуме. Проживая в определенной территориальной общности, человек испытывает на себе влияние множества ритмов (ритм это и есть время), а значит времени. Основными ритмами по своему влиянию можно назвать следующее: астрономический, биологический, индивидуальный, психологический, социальный, технический, каждый из которых имеет свои характеристики. Например, биологическое время обладает такими характеристиками как:

1. линейность;

2. однонаправленность;

3. необратимость;

4. ограниченность и конечность;

5. не однородность.

Особенность того времени в том, что хоть носителем его и является отдельный организм, оно 6. Неиндивидуально и 7. независимо от человека.

Для государственного служащего предметом особого внимания должно быть социальное время и учет его специфики в своей работе. Образно социальное время можно представить в виде ломаной линии, имеющей начальной точкой момент появления человечества и олицетворяющей этапы развития человеческого общества (процессы прогресса, стагнации, регресса). К сожалению, приходится констатировать и вероятное наличие конечной точки.

Из всего набора характеристик социального времени как то:

1. неоднородность;

2. неравномерность;

3. направленность ритма нам представляется необходимым выделить его;

4. Коллективность;

5. обратимость его процессов.

Практически работник сферы управления вовлечен в водоворот исторических процессов определяющих судьбы людей. Особенно это ощутимо в наше время, время апатии, время, когда во весь рост встали проблемы апатии и агрессивности.

Преодоление хаоса (апатии) возможно на путях постижения происходящих в мире процессов Глобализации, Гуманизации и Гармонизации, что позволит каждому человеку любой формы коллективности реализовать свою высшую потребность в самореализации, самоутверждении, в творчестве, главной характеристикой которого является другодоминантность.

И.С. Михалева

СООТНОШЕНИЯ МЕСТНОГО САМОУПРАВЛЕНИЯ И ГОСУДАРСТВЕННОГО УПРАВЛЕНИЯ В РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ

Конституция РФ 1993 года не дает ясного ответа на вопрос о соотношении местного самоуправления и государственного управления: «В РФ признается и гарантируется местное самоуправление. Местное самоуправление в пределах своих

полномочий самостоятельно. Органы местного самоуправления не входят в систему органов государственной власти. [2, ст. 12]

Данная конституционная норма не проясняет природу муниципальной власти. Дело в том, что местное самоуправление следует понимать, по крайней мере, в двух значениях: политическом и юридическом. В политическом смысле самоуправление совпадает с правом граждан соучаствовать в государственном управлении и, следовательно, оказывать некоторое влияние на управленческие решения муниципалитета. Как видим, самоуправление в политическом смысле неотделимо от государственного управления. Более того, самоуправление в политическом значении представляет собой делегирование государственных полномочий на самый базовый уровень властеотношений.

Самоуправление в политическом смысле основано на презумпции безвозмездности государственного управления на местном уровне. Отсюда и возникает настоятельная необходимость разграничивать понятия «местное самоуправление» с одной стороны, и «государственное управление», с другой. Ведь на более высоких уровнях властеотношений государственное управление является исключительно платной услугой и, соответственно, осуществляется корпусом профессиональных чиновников на возмездной основе. В современную эпоху принцип возмездности управленческих услуг все более и более заявляет о себе и в области муниципального управления. [6, стр.121]

Для юридического аспекта самоуправления определяющими являются признаки самостоятельности и ответственности. [6, стр. 123] Это юридическое понимание самоуправления зафиксировано в ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в РФ»: » Местное самоуправление в Российской Федерации — форма осуществления народом своей власти, обеспечивающая в пределах, установленных Конституцией Российской Федерации, федеральными законами, а в случаях, установленных федеральными законами, — законами субъектов Российский Федерации, самостоятельное и под свою ответственность решение населением непосредственно и (или) через органы местного самоуправления вопросов местного значения исходя из интересов населения с учетом исторических и иных местных традиций..» [3, ст.1]

Говоря о сути местного самоуправления, можно отметить такой факт: наличие местного самоуправления подразумевает, что в стране, наряду с интересами личности и интересами государства, признаются и гарантируются еще и местные (муниципальные) интересы — те, которые связаны с решением вопросов непосредственного обеспечения жизнедеятельности населения. При этом муниципальные интересы рассматриваются не как подчиненные государственным, а в качестве равноправных.

Таким образом, местное самоуправление является формой народовластия, обеспечивающей защиту совместных интересов граждан, проистекающих из проживания на определенной локальной территории, из необходимости и неизбежности соседского взаимодействия жителей этой территории. [5, стр. 18]

Европейская Хартия местного самоуправления определяет понятие местного самоуправления следующим образом:

“1. Под местным самоуправлением понимается право и реальная способность органов местного самоуправления регламентировать значительную часть

государственных дел и управлять ею, действуя в рамках закона, под свою ответственность и в интересах местного населения.

2. Это право осуществляется советами или собраниями, состоящими из членов, избранных путем свободного, тайного, равного, прямого и всеобщего голосования. Советы или собрания могут располагать подотчетными им исполнительными органами. Это положение не исключает обращения к собраниям граждан, референдуму или любой другой форме прямого участия граждан там, где это допускается по закону”.[1, ст.З]

Положения Конституции Российской Федерации и Федерального закона “Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации” о местном самоуправлении соответствуют Европейской Хартии местного самоуправления.

Существенные признаки, свойственные местному самоуправлению и отличающие его от государственной власти, наиболее точно указаны Л. А. Велиховым. К таким признакам он относит:

“различие в характере власти”. Местное самоуправление — “власть подзаконная, действующая в порядке и пределах, указанных ей верховной властью”;

“разграничение сфер компетенции…, т. е. отграниченность круга дел, предоставленных местному самоуправлению”;

“самостоятельные источники средств. Нельзя говорить о местном самоуправлении как об особом субъекте прав…, раз ему не предоставлены те или иные определенные и отграниченные средства к осуществлению своих задач”; “территориально-ограниченный, выборный принцип…” [4, стр.114]

Все эти принципы, в тех или иных формулировках, в настоящее время закреплены Европейской Хартией местного самоуправления, Конституцией Российской Федерации и Федеральным законом “Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации”.

С точки зрения демократического государственного устройства местное самоуправление рассматривается как неотъемлемая часть общей системы сдержек и противовесов во взаимоотношениях властей. [8, стр.254]

Местное самоуправление является естественной опорой федеральной власти, выступает в роли одного из гарантов политической стабильности государства и социально-экономического благополучия граждан.

Теоретический и сравнительный анализ конституционного закрепления местного самоуправления позволяет сделать вывод о том, что оно представляет собой форму публичной власти, власти народа в виде децентрализации государственного управления.

Поскольку местное самоуправление и государственная власть в Российской Федерации имеют единый источник: власть народа. В связи с этим, по мнению некоторых авторов, трактовка ст. 12 Конституции как закрепляющей полную автономию местного самоуправления по меньшей мере некорректна. [9, стр. 304 ] Смысл ст. 12 Конституции РФ не в том, что местное самоуправление не входит в систему государственной власти и отделено от нее. Это означает лишь, что для муниципальной власти определено свое поле деятельности, свои полномочия и строго определенные функции в государстве.

Власть самоуправляемых территорий есть власть подзаконная, и действует она в порядке и пределах, установленных федеральной и региональной властями. В этом своеобразие и суть природы местного самоуправления.

Л.Велихов сформулировал «выгоды его и преимущества»: равномерное распределение властных полномочий по всему государству, а не стягивание их к центру; приближенность местных нужд к местным жителям, заинтересованным в успешной деятельности избранных ими органов местного самоуправления; развитие в гражданах самодеятельности, энергии, предприимчивости и общественного сознания; появление у гражданина наряду с частными общественным интересов и т.д.

Развитию местного самоуправления на протяжении веков противостоял процесс централизации государственного управления. Централизация государственного управления, необходимая в условиях внешней угрозы, в условиях мирного развития ослабляет государственный организм, делает, так как прямым следствием централизации является подавление социальной активности, что равнозначно невостребованности интеллектуального потенциала нации — основного фактора развития.

Определяя положение местного самоуправления в политической системе России, можно утверждать, что особенность местного самоуправления состоит в его государственно-общественном характере. С одной стороны, местное самоуправление обладает признаками института государственной власти, поскольку организационная обособленность позволяет говорить об определенной автономии местного самоуправления в системе органов публичной власти, а не об исключении его из структуры государства. С другой стороны, местное самоуправление как одна из форм самоорганизации граждан имеет признаки общественного института.

Указанный двойственный характер местного самоуправления вызван его природой. Местное самоуправление как наиболее приближенная к населению власть возникает из необходимости регулировать отношения на локальной территории, обеспечивать удовлетворение основных жизненных потребностей населения и поэтому действует в непосредственном контакте с населением, приобретая формы как государственного, так и общественного института.

Местное самоуправление занимает «центральную позицию» между Государством и Обществом. Именно в этой позиции этот общественно-политический институт играет ключевую роль в сохранении и укреплении государственности. [7, стр.213]

ЛИТЕРАТУРА

1. Европейская хартия местного самоуправления. Страсбург, 15.10.1985. — ст. 3.

2. Конституция Российской Федерации от 12 декабря 1993 года. ст. 12

3. ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в РФ» от 6 октября2003 годаК 131-Ф3. Ст. 1.

4. Велихов Л.А. Основы городского хозяйства. Обнинск, 1995. — с. 114.

5. Замотаев А.А. К вопросу о местном самоуправлении // журнал “Управа”, — № 1 2001.

6. Королев С. В. Теория муниципального управления — М.: Инфра, 1999 — с. 121.

7. Мокрый B.C. Местное самоуправление: вчера, сегодня, завтра.// Сборник статей «Местное самоуправление в России». — Российская муниципальная академия. 2003. — с. 213.

8. Чеботарев Г. Н., Черепанов М. А., Шишкин А. А.. Муниципальное право Российской Федерации. — Тюмень: Изд-во ТГУ. 2002. — с. 254.

9. Шакирова М.Е. Правовое положение органов местного самоуправления.. Проблемы и особенности // Вестник Нижегородского государственного университета им. Н. И. Лобачевского. 2001. — с.304.

Ускова Г.В., Кормилицина О.Л.

УПРАВЛЕНИЕ ЗЕМЕЛЬНЫМИ РЕСУРСАМИ В ПРИМОРСКОМ КРАЕ

Одним из определяющих условий стабильного политического, социального и экономического развития страны и ее регионов является создание и практическая реализация целостной системы государственного управления земельными ресурсами, в состав которых помимо земли входят технологически и функционально связанные с ней объекты недвижимости, недра, лесной фонд и покрытые водой территории.

Сущность государственного управления земельными ресурсами выражает выполняемые органами государственной власти относительно обособленные функции, каждая из которых включает определенные элементы и совокупность мероприятий по решению специфических задач с использованием соответствующих средств и механизмов их решения. К основным функциям государственного управления земельными ресурсами относятся: разработка законодательных и нормативных правовых актов, ведение государственного земельного кадастра, землеустройство, мониторинг земель, государственный контроль за использованием и охраной земель, решение земельных споров и многие другие.

Общая площадь земель Приморского края по состоянию на 1 января 2006 года составляет 16467,298 тыс. га. Все земли в пределах территории Приморского края в соответствии с земельным законодательством подразделяются на категории. Так на долю земель сельскохозяйственного назначения приходится 12,6%; земель поселений 1,5%; земель промышленности, энергетики, транспорта, связи, радиовещания, телевидения, информатики, земли для обеспечения космической деятельности, земли обороны, безопасности и земли иного специального назначения 2,3%; земель особо охраняемых территорий и объектов 4,1%; земель лесного фонда 72,9%; земель водного фонда 2%; земель запаса 4,6%.1

Состав земель постоянно меняется в связи с переводом земель из одной категории в другую. Государственное регулирование в области земельных отношений включает в себя несколько механизмов управления, основным из которых является государственный земельный кадастр.

В Приморском крае все действия по организации и ведению земельного кадастра осуществляются Управлением Федерального агентства кадастра объектов недвижимости по Приморскому краю.

1 Государственный региональный доклад Управления Рос недвижимости по Приморскому краю «О состоянии и использовании земель в Приморском крае в 2005г.»», Владивосток, 2006. С 6.

cyberleninka.ru

Системы местного управления и самоуправления

     В теоретическом аспекте рассматривается множество различных классификаций систем местного самоуправления. Согласно подходу В.Е. Чиркина к данной проблеме основная классификация местного самоуправления включает в себя англосаксонскую, романо-германскую (континентальную), иберийскую и советскую системы. В научной литературе часто встречается выделение еще французской и германской как самостоятельных систем местного самоуправления из-за имеющихся в них различий. Точно также муниципальные системы стран азиатского и африканского регионов обладают рядом уникальных особенностей. Каждая из перечисленных систем может объединять страны не только по географическому признаку, для определения того, в рамках какой системы осуществляется местное самоуправление определенной страны, рассматривается соотношение местного самоуправления и государственного управления. 

     Местное управление – это деятельность государственных органов и служащих на местах [6]. Другими словами, местное управление представляет собой управленческую деятельность в местной (территориальной) единице, а осуществляют ее центральная власть или администрация вышестоящего территориального уровня управления.

     Местное самоуправление – это управленческая деятельность, которую осуществляет само население территориальной единицы и выборные органы по управлению его делами.   

Государственное управление может рассматриваться в широком и узком понимании. В широком понимании государственное управление – это деятельность государственных органов по реализации возложенных на них полномочий, а в узком понимании – подзаконная деятельность органов исполнительной власти России и ее субъектов по осуществлению возложенных на них полномочий.

     Первая система местного самоуправления – англосаксонская – характерна, в первую очередь, для Великобритании и США. Данной системе свойственно наличие местного самоуправления на всех уровнях, над которыми находится государство: в субъектах федерации или государственно-автономном регионе. В регионах (субъектах) отсутствуют представители правительства, которые обладали бы полномочиями. Англосаксонская система местного самоуправления наделена принципом предоставления возможности муниципальным органам действовать самостоятельно, но строго в рамках закона. Этот принцип сформировался в XIX веке в Великобритании. Муниципалитеты приравниваются к автономным образованиям. Власть, которую они осуществляют, возложена на них парламентом страны. Все полномочия, которыми наделены муниципальные органы, четко прописаны и перечислены в конкретных нормативно-правовых актах. Благодаря этому принципу британский парламент играет ведущую роль в выработке муниципального права. Парламентские акты публичного характера наделяют муниципалитеты статусом корпорации и гарантируют автономность местным органам. Другое назначение публичных актов — в установлении основ функционирования правительственных ведомств, которые создаются с целью проводить контроль над работой органов местного самоуправления. В отношениях между государственной властью и региональными органами действует принцип inter vires (деятельность в рамках собственных полномочий). Иными словами, муниципалитет действует строго в рамках, предписанных ему законом. Все, что не соответствует принципу inter vires, переходит в ultra vires – превышение полномочий [2].

     Практическое применение англосаксонской системы местного самоуправления в США отражается в так называемом «правиле Диллона», суть которого заключается в том, что любого рода сомнение в действиях и принимаемых решениях муниципальными корпорациями трактуется не в их пользу, а все спорные моменты отрицаются. Данные решения принимаются судом. Работа муниципальных органов находится исключительно в пределах собственных полномочий и обеспечивает им минимальный уровень контроля со стороны правительства, а также ограничивается лишь формальным согласованием вопросов с соответствующими вышестоящими министерствами. Тем не менее, надзор со стороны центра все же присутствует [5].   

     В рассматриваемой системе важную роль играют местные статуты. Статуты включены в правовое регулирование местного самоуправления, они участвуют в определении дополнительного ряда полномочий и льгот вместе с актами субординационного законодательства. На сегодняшний день англосаксонская система организована одинаково, как и для административно-территориальных единиц Соединенного королевства Великобритании и Ирландии (английские и валлийские графства; шотландские области и округа), так и для регионов США, Австралии и Канады (тауншипы). Жители этих административно-территориальных единиц избирают совет, который будет работать в течение 2-4 лет [4]. В правлении (совете) количество членов обычно не превышает 7, но оно должно быть не меньше 3.  Если речь идет о крупных городах, то советов может состоять из 50 человек. Кроме совета население региона избирает ряд должностных лиц: начальник полиции (в США – это шериф), атторней (представитель в суде от города или иной крупной административно-территориальной единицы, например, от графства), казначей и т.д.    

     Вторая система местного самоуправления – континентальная – также носит название французской системы. Главное отличие континентальной системы местного самоуправления от англосаксонской – это отношения местных властей и органов государственной власти. Данная система распространена в странах с традиционно централизованной властью, которая проводит особенно строгий контроль над муниципалитетами. Основные характеристики системы сформировались во Франции, а далее – в Германии, благодаря принятию Закона «О правах и свободах местных коллективов», который был принят в 1982 году. Согласно принятому документу единицей местного самоуправления является коммуна с населением, которое избирает членов муниципального совета. Выборы в муниципальный совет проходят раз в 6 лет. Муниципальный совет решает все вопросы, которые не входят в полномочия мэра [3].

     В континентальной муниципальной системе органы местного самоуправления выступают в роли политических институтов для управления делами местного сообщества, которые наделены так называемыми «остаточными полномочиями», то есть они вправе включать в свои компетенции все, что прямо не запрещено законом – это прямо противоречит англосаксонской системе. Несмотря на все различия, современные муниципальные реформы, принятые во Франции и Великобритании, ослабили существующие различия между двумя системами местного самоуправления. 

     Континентальная система местного самоуправления обладает важным достоинством – единством государственной власти и местного самоуправления при решении вопросов на уровне административно-территориальной единицы. Недостаток системы выражается в конфликтности, то есть назначение членов местной администрации может происходить вопреки желанию жителей местного населения, так как этот вопрос решается на более значимых уровнях государственной власти.   

     Местное (коммунальное) самоуправление Германии зачастую выделяют как самостоятельную муниципальную систему, не отожествляя ее с англосаксонской и французской моделями. Исторически коммунальное право в Германии сложилось в начале XIX века благодаря реформам, принятым правительством барона фон Штейна. При бароне фон Штейне был введен прусский Устав городов, который стал правовой основой для местного самоуправления с 1808 года. Целью Устава было развитие системы общинного самоуправления [9. C. 2]. Вместе с представительным органом в городе свою деятельность осуществляет коллегиальный исполнительный орган, роль которого играет магистрат. Одновременно главой магистрата и председателем представительного органа выступает бургомистр. Устав и все относящиеся к самоуправлению регионов реформы призваны устранить отдаленность органов правительственных и органов местного самоуправления. Позднее магистратов включили в систему государственного управления. Самоуправление согласно современной германской доктрине, подразумевает, что государственные задачи решаются исключительно юридическими лицами публичного права. Другими словами, государство делегирует часть своих функций иным субъектам управления — органам самоуправления (общины и районы) [1].

     Третья система местного самоуправления – иберийская – изначально была характерна для Испании, однако сегодня сохранилась в других испаноговорящих странах и в Бразилии. Несмотря на то, что страны можно обобщить посредством единства системы, местное самоуправление в каждой из стран Латинской Америки имеет национальные отличия. Одинакова для всех этих стран структура: население в административно-территориальной единице посредством выборов назначает представительный совет и главное должностное лицо (префекта, мэра), либо коллегию должностных лиц. Главное должностное лицо также может избираться советом и должно быть утверждено правительством, так как формально носит статус его представителя в соответствующей административно-территориальное единице. Префекты возглавляют советы и в то же время являются их исполнительным органом, их полномочия довольно широки, а в их числе также и право контроля за деятельностью совета.

     У иберийской системы есть ряд достоинств и недостатков. Главное достоинство заключается в единстве системы взаимоотношений представительной и исполнительной власти. Такое единство обеспечивается посредством того, что руководитель региона, глава администрации и председатель регионального представительного органа – это одно и то же лицо. Основной недостаток системы вытекает из его же достоинства: одна должность концентрирует в себе огромную власть и широчайшие полномочия. Другими словами, здесь возникает проблема авторитарности [8. С. 47-51].      

     Четвертая система местного самоуправления – система советов — создана и действует в странах тоталитарного социализма. Систему советов также считают крайней формой континентальной модели. В странах с этим политическим строем сама идея местного самоуправления в ее общем понимании не признавалась. Тем не менее, в системе советов присутствуют местные советы, которые избираются населением. Местный совет в свою очередь избирает исполнительный комитет административно-территориальной единицы (орган государственного управления). Совет не являлся постоянно действующим органом. Изначально деятельность совета находилась под руководством председателя исполкома. Члены исполкомов являлись главами отделов, которые курировали соответствующие сферы жизни региона. Для СССР система характеризовалась обязательной подотчетностью и подчинением нижестоящих органов вышестоящим. Исходя из принципов официальной идеологии политическая партия играла руководящую и направляющую роли, поэтому основа деятельности советов определялась свыше: партийными органами. Как уже говорилось ранее, система была характерной для СССР, а также для развивающихся стран с «социалистическим будущим». На сегодняшний день система сохранилась в социалистических странах, среди них Китай, КНДР, Куба и Вьетнам, а также некоторые страны постсоветского пространства. Главный недостаток системы — в призрачной инициативе регионов и концентрации реальной власти в государственных аппаратах.

ecoedulaw.ru

Понятие и соотношение терминов социального управления, местного государственного управления и местного самоуправления.

⇐ ПредыдущаяСтр 2 из 7Следующая ⇒

В юридической науке обычно под определением понятия “управление” в целом принято обозначать целенаправленное, организованное воздействие субъекта управления на объект управленческой деятельности.

Разновидностью управления в обществе выступает понятие “социальное управление”, которое можно в целом обозначить как упорядоченную и согласованную деятельность всех членов общества для достижения поставленной перед ними задачи, цели.

В свою очередь, ту часть или самостоятельную сферу социального управления, которая преимущественно осуществляется через полномочия органов государственной власти и должностных лиц, принято называть понятием “государственное управление” в широком смысле.

Наконец, в рамках системы государственного управления можно выделить обособленный круг народных общественных отношений, складывающийся в ходе организации и деятельности местных органов государственной власти, условно обозначаемый в качестве понятия “местного государственного управления”.

В отличие от органов государственного управления создание на местах органов местного самоуправления предполагает наличие у них таких важнейших особенностей своей деятельности:

1. признание принципа выборности муниципалитетов проживающим местным населением и их юридической ответственности за результаты своей деятельности не только перед государством, но и непосредственно перед гражданами;

2. строгое организационное обособление органов местного самоуправления от существующей структуры органов государственной власти и отсутствие во взаимоотношениях между ними каких-либо элементов власти и подчинения;

3. предоставление муниципалитетам самостоятельной компетенции в решении вопросов местного значения;

4. установление самостоятельной финансово-экономической основы функционирования органов местного самоуправления, в том числе предусматривается наличие у них средств местного бюджета и объектов муниципального имущества.

Вообще, в целом следует отметить, что в зарубежной науке муниципального права обычно при характеристике соотношения понятий “местного государственного управления” и “местного самоуправления” используются 2 специальных юридических категории: деконцентрация государственной власти на местах и децентрализация местной государственной власти.

Принципиальное различие между этими двумя юридическими терминами состоит в том, что понятие “деконцентрации” государственной власти на местах по существу лишь означает техническое перераспределение публичных государственно-властных полномочий по управлению на местах путём создания соответствующих территориальных подразделений органов государственной власти, которые, однако, продолжают находится в административной зависимости, подчинении по отношению к вышестоящим государственным органам. И, напротив, термин “децентрализация” местной государственной власти предусматривает за собой коренное отчуждение государственно-властных полномочий по управлению на местах посредством создания соответствующих выборных муниципалитетов, избираемых населением (гражданами) и обладающих некоторой степенью независимости и самостоятельности в решении вопросов местного значения от государства.

Исходя из имеющихся различных комбинаций соотношения отдельных элементов местного государственного управления и местного самоуправления, всего в мире обычно выделяется 3 основных вида муниципальных систем:

1. англосаксонская (США, Великобритания),

2. Европейская или Континентальная;

3. Советская система.

Для англосаксонской муниципальной системы являются присущими такие её главные особенности:

1) закрепление в действующем законодательстве принципа выборности муниципалитетов проживающим местным населением и их подотчётности, подконтрольности своей деятельности непосредственно перед гражданами;

2) предоставление муниципалитетам собственной компетенции в решении вопросов местного значения и запрещение по общему правилу вмешательства государственных органов в дела местного самоуправления;

3) организационное обособление и вовведение муниципалитетов и структуры органов государственной власти;

4) формирование самостоятельной материально-финансовой базы для дальнейшего развития деятельности муниципалитетов;

5) отсутствие форм прямого государственного административного контроля за деятельностью муниципалитетов, за исключением только процедур судебного контроля.

Европейская (континентальная) муниципальная система имеет 2 свои основные разновидности (модификации): Германская модель и Французская модель.

Германская модель в организации местного самоуправления отличается от иных видов муниципальных систем такими своими важнейшими особенностями, как:

1) провозглашение на уровне основного Закона ФРГ 1949 г. принципа самостоятельности и независимости прав местных общин от органов государственной власти;

2) строгое разграничение предметов ведения и полномочий между местными общинами и органами государственной власти; а именно: на вопросы местного значения и государственной функции, передаваемой местным общинам;

3) сохранение принципов выборности муниципалитетов непосредственно проживающими на местах гражданами;

4) закрепление за муниципалитетами своей самостоятельной финансово-экономической основы деятельности в виде регулирования права коммунальной собственности;

5) действия специальных юридических процедур и форм отраслевого и правового контроля со стороны государственных органов в отношении местных общин.

Французская модель организации муниципальной власти по сравнению с другими видами муниципальных систем главным образом характеризуется тем, что в ней сочетаются как отдельные элементы местного государственного управления, так и местного самоуправления. В частности, элементы местного государственного управления во Французской модели прослеживаются в существовании специального государственного института уполномоченных должностных лиц Правительства как префекты и комиссары республики, назначаемые сверху Департаменты и Регионы, которые призваны осуществлять прямой государственный административный контроль в отношении муниципалитетов, действующих в городских округах и муниципальных районах.

В частности, если говорить о полномочиях префектов и комиссаров Республики, то они имеют право в необходимых случаях приостанавливать действия актов муниципалитетов, противоречащих с их точки зрения действующему законодательству до окончательного решения спорного вопроса в административных судах. В свою очередь, отдельные элементы местного самоуправления в рамках Французской модели организации муниципальной власти наиболее наглядно раскрываются в функционировании муниципальных органов в городских округах и муниципальных районах, которые формально избираются местным населением и обладают определенной степенью независимости и самостоятельности от государственных органов в решении ряда вопросов местного значения.

Советская муниципальная система практически просуществовала до 1991 г., продолжает фактически сохраняться в таких зарубежных странах, как Китай, Северная Корея, Куба; и в основном ей были присущи такие свои главные признаки:

1) в Советском законодательстве официально местные Советы народных депутатов имели правовой статус соответствующих местных органов государственной власти, но при сохранении принципа административного подчинения нижестоящих органов перед вышестоящими;

2) местные Советы обладали достаточно ограниченной компетенцией в решении вопросов местного значения, т.к. вышестоящие Советы имели право изъять в любое время любой вопрос из их ведения и затем принять его к своей компетенции;

3) в Советском законодательстве полностью отсутствовали такие базовые юридические категории, как регулирование муниципальной собственности и только формально юридически декларировалась бюджетная самостоятельность местных советов.

В самой Конституции РФ и действующем российском законодательстве понятие “местного самоуправления” потребляется в нескольких смысловых значениях:

1. признание института местного самоуправления как одной из демократических основ конституционного строя РФ и нормы-принципа, содержащегося в Гл. I Конституции РФ;

2. закрепление института местного самоуправления в качестве одной из имеющихся форм осуществления народовластия в нашей стране;

3. местное самоуправление можно рассматривать как самостоятельный территориальный уровень организации публичной власти на местах.

Наиболее распространённым в действующем законодательстве и научной литературе встречается именно определение понятия местного самоуправления как формы осуществления народовластия в РФ. Ст. 1 ФЗ № 131-ФЗ “Об общих принципах организации местного управления в РФ”: местное самоуправление – это есть такая форма осуществления народовластия в нашей стране в пределах, установленных Конституцией РФ, актами федерального и регионального законодательства и созданная в целях самостоятельного решения вопросов местного значения под свою юридическую ответственность непосредственно путём гражданами либо через создаваемые ими органы местного самоуправления, и исходя из имеющихся местных традиций, обычаев, иных особенностей развития территории, а также с учётом интересов и потребностей проживающего населения на местах.

Рекомендуемые страницы:

lektsia.com